全国首部针对家庭农场的创制性立法来啦！明年1月1日起实施

“我父亲一辈子种田，我也非常愿意、有信心这样种田、养猪，因为这是一份体面的职业。”这是松江区泖港镇腰泾村家庭农场经营者李春风的感言。

2007年，李春风的父亲作为第一批家庭农场经营者承包了117亩土地。第二年，李春风辞去企业工作，帮助父亲打理农场。如今，他家承包的土地增至400多亩，出栏生猪1500多头，发展成为“种粮+养猪”的家庭农场。

家庭农场经营者李春风在田间操作农机。

像李春风一样的家庭农场经营者，在上海有4000多户。数据显示，截至2019年底，上海共有家庭农场4347户，其中从事粮食生产的家庭农场4110户，户均水稻种植面积144.6亩，总面积59.4万亩，占全市水稻种植面积的一半。

11月底，

市十五届人大常委会第27次会议表决通过

《上海市促进家庭农场发展条例》

（以下简称《条例》），

条例自2021年1月1日起实施。

这是全国首部针对家庭农场的创制性立法。

上海为什么要为4000多户“家庭农场”立一部法?

解答“谁来种”“怎么种”

作为土地肥沃、饭稻羹鱼的“鱼米之乡”，松江也曾经历过农业黯淡的岁月。

随着工业化、城市化发展，农业一度变成兼业的产业。上世纪90年代，松江工业发展很快，很多村民外出打工，兼种着三五亩田。家家都有地，户户小而全，但农业生产力却大大倒退。打工的农民不在乎农田那些微不足道的收入，有的村民干脆把地租给外地人种，外地人追求的是短期经济利益，化肥飘飘，农药浇浇，很多田地荒了，土地板结了。

怎么办？经过数年探索，松江提出土地要向种田能手集中，要让愿意搞农业的人出来搞农业。2007年,松江区结合当地实际，兴办粮食生产家庭农场。李春风的父亲是第一批家庭农场经营者。

从世界范围看，美国、日本、德国的家庭农场有着百余年历史，是非常有生命力的经营主体。但在中国，这还是新鲜事物。市人大农业与农村委主任委员孙雷说，我国人多地少矛盾突出，人均耕地1.4亩，户均耕地规模仅相当于欧盟的1/40、美国的1/400。这样的资源禀赋决定了我们不可能都像欧美那样搞大规模农业、大机械作业。所以，松江兴起的家庭农场规模适度，符合中国国情。

只有让农民种自己的地、打自己的粮，他们才会尽心尽力。这些年来，家庭农场在全市推广，经营方式不断创新、规模不断扩大、效益不断提高，成为上海市现代农业发展和促进乡村振兴的新型经营主体。一批像李春风这样的家庭农场经营者在田间地头谱写新时代农业之歌，土壤肥沃了，稻谷飘香，生态好了，蛙声一片。

“作为农业新型经营主体，应该有独立明确的法律地位。”松江区农委原主任封坚强的建议代表了这部分群体的心声。

“事实上，立这部法就是来解答‘谁来种地’‘怎么种地’的问题。”孙雷说，上海是探索发展家庭农场最早的地区之一，也试图从立法上率先给这个经营主体以法律地位。

家庭农场经营者由此有了法律“定义”，《条例》明确，家庭农场是“以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本经营单元，从事农业规模化、标准化、集约化生产经营的主体”，并进行名录管理制度性设计，明确纳入名录库的家庭农场可以享受相关扶持政策，也可以根据经验情况退出名录库。市、区农业农村部门应当将家庭农场名录认定要求、扶持措施及入库的家庭农场名录向社会公开，并实行动态更新。

解除农场经营者的顾虑

面庞黝黑、笑容憨厚的李春风是个种田好手，也是个养猪能手。养猪场里的粪便经过发酵后浇灌在耕地上，作为水稻的基肥。十几年积累下来，土地越来越肥沃，长出的稻米也越来越香。李春风每年去参加农业技术部门的培训班，先后考出了种植、养殖、农机具操作等专业技术证书，业余还读中国农业大学的课程。即使如此，他依然有着不小的危机感，比如猪圈是集体资产，最初是政府补贴，如果猪圈破了谁来修呢？他的家庭农场目前签约至2024年，到期之后怎么办？

44岁的石湖荡镇家庭农场主沈万英同样担心土地流转的年限问题，她希望签约的时间能够延长。“我们投了大量的资金在这块土地上，如果预期不稳，就不敢投入。”

“土地流转关系不稳定，这成为家庭农场主的最大顾虑，这对他们的后期投入很有影响。”封坚强说。

家庭农场经营者手中的“地”有三个权利人：“所有权”属于村集体经济组织，“承包权”属于被确权的村民，而“经营权”属于家庭农场经营者。在法律层面，承包农户的土地权被优先保证，如果他们不想流转的话，随时可以索回土地，最多让家庭农场主收完地上的庄稼。这让家庭农场主很没安全感。

“我们的农业用地，所有权、承包权都受法律保护，唯独农业生产的经营权没有立法保护，而经营权是直接影响农业生产稳定发展的。”封坚强认为，经营权不稳，农业生产的队伍不稳，农业生产也就不稳。现在我们在探索农地“三权分置”，希望家庭农场的土地经营权也有法可依、受到法律保护。

“这部法就是从保护经营权出发，赋予家庭农场经营者以法律地位。”孙雷表示。

稳定、专业，才能种出好稻米。获取土地经营权是家庭农场开展生产经营的前提，《条例》从4个方面予以规范和保障：首先，明确市、区农业农村部门要健全农村土地经营权公开流转平台，做好相关指导服务工作。其次，强调按照促进家庭农场发展的原则，流转期限原则上不低于3年。条例规定，家庭农场获取农村土地经营权应当签订流转合同，明确流转期限、土地用途、流转价格等内容。

3年的流转期限不算很长。在一些区，随着一些家庭农场经营能手的脱颖而出，在得到村级组织认可的基础上，优秀农场经营者的土地流转期限放宽到5年，甚至10年。土地流转期限在立法上的明文保障，给家庭农场经营者吃了一颗定心丸。

当农民成了体面的职业

家庭农场经营多大的规模算合适？当初，这部草案提交审议时，“适度”问题是大家讨论的一个焦点。

实践探索中，制度设计者们有这样的默契，就是要让农场经营者的收入不能低于打工的收入，而要略高于打工的收入，比如打工有5万元，农场主的收入就要六七万元。

李春风坦言：“当时我还在企业为老板打工，后来看到父亲承包了100多亩土地，收入竟比我高。”于是他辞职回村当农民，跟着父亲干，如今他家已承包420亩田地，加上养猪收入，一点不比打工差。

沈万英也是如此。当年她辞职接替父亲承包家庭农场，老公觉得种地又累又脏，劝她放弃。没想到，过了几年，老公也把工作辞了，和她一起来经营家庭农场。要知道他在企业的工资算高的，但他们算了一笔账，经营家庭农场的收入高于打工的收入，而且种田不比以前，机械化程度高了，耕地有拖拉机、播种有收割机、稻谷烘干有烘干机，于是夫妇俩齐心经营，越干越有劲头。

显然，经营家庭农场已成为一份体面的职业。松江区泖港镇桥村党支部书记张永强记得，最初报名经营家庭农场时，村民都在观望犹疑，村干部主动带头来报名。“现在不同了，人人争着做家庭农场经营者，村干部反而要避嫌了。”

“但规模也不能太大，应当适度规模经营。”在孙雷看来，中国的土地制度决定了既要讲效率，也要讲公平。

审议中，委员们提出，家庭农场以家庭劳动力为主,受家庭劳动力状况、机械化水平、社会化服务水平等因素影响，规模过大导致家庭劳动力不够，管理难度也会增加。同时，农村土地是集体所有，应防止出现少数人控制农村土地、损害其他农村集体经济组织成员权益的情况。这样各方综合平衡下来，现阶段100至150亩的规模是比较适度的。

创制性建议最终被采纳

随着家庭农场的多元化经营，一些新问题也接踵而来，有的家庭农场经营者会遇到一件头疼事：消费者要求开发票，怎么办？

有的家庭农场主找合作社帮忙开发票，但这不是属于合作社该管的事；有的家庭农场主到镇上市场监管所通过“一事一议”来解决，不过这很麻烦，难道每开一次发票都要专门跑一趟吗？

“家庭农场经营者有需求，想去工商部门登记，但目前工商部门还没有统一的家庭农场登记办法。”孙雷发现，在提交的初审稿中，并没有“家庭农场可注册登记”条款。而在审议中，“家庭农场是否可注册登记”也受到一定质疑。有委员提出，市场主体一般分为企业、个体工商户等，家庭农场登记应归为哪一类？有的委员认为，我们没有权限在地方立法中创设一个市场主体，也没有上位法可依。

但现实的难题亟待破解。国家要求各地推进农村一、二、三产业融合发展，大力发展农业新型业态，主动适应经济发展新常态。而建立家庭农场注册登记制度，正有助于引导培育家庭农场产业融合。市人大农业农村委副主任委员林杰说，不少委员建议在立法中创设一个通道，让有意愿的家庭农场经营者根据自身条件和发展需要，自主决定是否向市场监督管理部门申请注册登记。最终的表决稿中，这个建议被采纳。

还有一个问题是，家庭农场主的学历较低、年龄较大，日后谁来接他们的班？

全市4347户家庭农场主，大多是初中学历，50岁以上的将近一半。松江区农业与农村委副主任顾晓峰说，松江家庭农场发展13年来，家庭农场经营收入从刚开始的户均4.6万元提高到目前的15.7万元，亩均净收入从460元持续提高到1034元。据统计，松江机农结合和种养结合家庭农场户均收入普遍超过21万元，让很多青壮农民看到了种田的前景和希望，梦想成为新生代职业农民。

“70后”范慧峰于2013年承包家庭农场，今年带动43户家庭农场主形成产业联合体，打出松江大米品牌。“我女儿今年大四，她对家庭农场挺有兴趣，还给我在淘宝上申请了账户，销量不错呢！”

“你要不断创新，才能不被淘汰。”沈万英很能接受新事物，刷抖音，尝试做在线直播。她的女儿大学刚毕业，也对家庭农场很有兴趣，“不过，女儿和我的想法不同，她想在这里添置咖啡和糕点，把家庭农场做成网红打卡地”。

2007年加入家庭农场的石湖荡镇人曹林坤，一开始承包158亩农田，如今扩大至314亩，2012年他开始走农机结合路线，除了自家田地，他还要负责全村的农机服务。而光这一项他可以一年赚二三十万元。如今，他的女儿、女婿也加入了家庭农场。

上海市促进家庭农场发展条例

第一条 为了保障本市家庭农场健康发展,维护家庭农场合法权益，发挥家庭农场的农业经营主体作用，促进农业增效、农民增收、农村发展，推进乡村振兴战略实施，根据有关法律、行政法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条 本条例适用于本市行政区域内家庭农场的生产经营以及相应的扶持、指导、服务与规范等活动。

本条例所称家庭农场是指以家庭成员为主要劳动力，以家庭为基本经营单元，从事农业规模化、标准化、集约化生产经营的主体。

第三条 市、区人民政府应当建立健全支持家庭农场健康发展的体制机制，制定政策措施，促进家庭农场适度规模经营和高质量发展。

农业农村部门是本市家庭农场的主管部门，负责本行政区域内涉及家庭农场相关政策的拟定和协调落实，承担家庭农场发展的扶持、指导、服务、规范等相关工作。

发展改革、财政、市场监管、规划资源、商务、金融、人力资源社会保障、绿化市容（林业）、科技、文化旅游、生态环境、水务、气象等部门应当按照各自职责，做好促进家庭农场发展的相关工作。

镇（乡）人民政府负责对家庭农场生产经营的服务指导和规范管理的日常工作。

第四条 本市实行家庭农场名录制度。家庭农场可以按照规定纳入名录库享受相关扶持政策,也可以根据经营情况退出名录库。

市农业农村部门制定本市家庭农场纳入名录库的基本要求，基本要求可以包括主要经营者的成员条件、技能水平、劳动力结构，以及土地经营权获取、经营范围与规模等事项。

区农业农村部门可以根据市农业农村部门的基本要求，结合当地资源条件、行业特征、农产品品种特点等实际，对本区纳入家庭农场名录库的具体要求作出细化规定。

市、区农业农村部门应当将家庭农场纳入名录库的相关要求、扶持措施及入库的家庭农场名录向社会公开，并实行动态更新。

第五条 家庭农场合法权益受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。

家庭农场依法可以享受国家和本市的直接补贴和项目支持。对国家和本市财政直接补助形成的生产经营资产享有占有、使用和收益的权利，并可以按照规定进行处分。

第六条 本市坚持农村土地集体所有、维护农村土地承包权益，保障农村土地经营权向家庭农场有序流转。

市、区农业农村部门应当优化农村土地经营权流转服务体系，健全农村土地经营权公开流转平台，并做好相关政策咨询、信息发布、价格指导等工作。

镇（乡）人民政府应当按照促进家庭农场发展的原则，结合合理利用土地、农作物生长特点和保持土地经营权流转关系相对稳定等需求确定流转期限，流转期限原则上不低于三年。

市、区农业农村部门应当健全完善农村土地经营纠纷调解、仲裁体系，有效化解土地经营权流转纠纷。

第七条 家庭农场应当通过农村土地经营权公开流转平台获取农村土地经营权，并签订土地经营权流转合同，明确流转期限、土地用途、流转价格等内容。推广使用农村土地经营权流转合同示范文本。

家庭农场依法取得流转期限为五年以上土地经营权的，可以持取得土地经营权的相关材料以及其他必要材料申请土地经营权首次登记。

第八条 区、镇（乡）人民政府应当在符合国土空间规划和农业相关规划的前提下，对家庭农场用于仓储、晾晒、冷藏保鲜、农机放置、农产品初加工等设施用地给予统筹支持和合理安排。

镇（乡）人民政府应当通过资源统筹等方式帮助家庭农场解决烘干晾晒、贮藏保鲜、农机服务以及相关设施、设备的保障和更新等问题。

第九条 市、区人民政府应当采取措施，培育农业社会化服务组织，引导其开展面向家庭农场的病虫害统防统治、肥料统配统施、机械化生产、灌溉排水、贮藏保鲜等服务。

第十条 市、区人民政府应当将促进家庭农场发展的经费纳入本级财政预算，通过财政补助、贷款贴息、先建后补等方式，重点用于支持家庭农场基础设施建设、农业生产设施建设、质量标准认证、市场营销、技术创新与推广、人员培训等事项。

第十一条 金融管理部门应当按照国家要求推进普惠金融发展，鼓励银行业金融机构在风险可控的前提下，增加对家庭农场的信贷支持力度。

鼓励金融机构建立适合家庭农场特点的授信制度，开展与农业生产经营周期相匹配的流动资金贷款和中长期贷款业务，简化贷款审批流程。

通过设立的政策性农业信贷担保资金、创业担保贷款担保资金，将符合条件的家庭农场纳入政策性融资担保政策的覆盖范围，完善风险补偿机制。

第十二条 市、区农业农村部门应当为家庭农场提供政策性保险，引导家庭农场参加各类农业保险，增强家庭农场抵御风险的能力。

鼓励保险机构加强对家庭农场的综合保险服务，建立健全包括农作物生产和农产品运输、储存、加工、销售等全流程风险保障体系，扩大农业保险覆盖范围。

第十三条 市、区科技、农业农村部门应当指导和支持家庭农场应用新品种、新技术、新农艺，支持有条件的家庭农场建设科技试验示范基地，参与实施农业技术研究和推广活动。

农业科研、农技推广等机构应当组织农业科研人员、农技推广人员，通过技术培训、定向帮扶等方式，为家庭农场提供先进适用技术。

第十四条 家庭农场经营者可以自主决定向市场监督管理部门申请登记。符合条件的，市场监督管理部门应当依法受理并准予登记。

第十五条 市、区商务、农业农村部门应当采取措施，推动家庭农场和电子商务平台经营者建立合作关系，拓宽农产品流通渠道。

鼓励电子商务平台经营者通过降低入驻门槛和促销费用等方式，支持家庭农场发展农村电子商务。

第十六条 支持家庭农场开展绿色食品、有机农产品、农产品地理标志认证，推动品牌建设。

市、区农业农村部门应当对家庭农场开展品牌建设，给予指导和服务。

第十七条 家庭农场从事种植业、养殖业的，执行本市农业生产电价，并可以参照农民专业合作社执行农业分时电价。

第十八条 家庭农场经营者应当提高从事农业生产管理的能力，参加相关技能培训，掌握相应的知识和技能。

市人力资源社会保障、农业农村部门应当建立健全农业职业培训制度，完善新型职业农民、农业职业经理人、农村实用人才等培育计划，提高家庭农场技术、管理等水平。

鼓励涉农院校、科研院所和农业产业化龙头企业等，采取田间教学等形式为家庭农场提供职业技能培训服务。

鼓励家庭农场经营者通过多种形式参加职业培训，取得专业技术职称、职业资格证书、职业技能等级证书或者专项职业能力证书。

第十九条 本市户籍人员在家庭农场就业期间，经协商一致，可以通过集体参保方式，参照本市灵活就业人员参加城镇职工基本养老保险和医疗保险。

市、区人民政府应当完善家庭农场经营者参加社会保险的相关政策，扩大覆盖面，提高保障水平。

第二十条 市农业农村部门应当建立统一的信息服务管理平台，开展家庭农场数据采集、运行分析等工作，收集、汇总、发布、更新国家和本市有关家庭农场发展的政策措施、行业动态等信息，为家庭农场提供个性化服务，并为公众提供查询服务。

第二十一条 本市开展家庭农场示范建设，发挥示范家庭农场在发展适度规模经营、应用先进技术、实施标准化生产、提高农产品质量等方面的示范作用。

市、区农业农村部门应当会同相关部门制定和完善市、区两级示范家庭农场认定标准并组织评审。对经评审认定为示范家庭农场的，市、区农业农村部门应当进行定期监测和动态调整，并给予相关政策扶持。

第二十二条 家庭农场可以与相关企业、农民专业合作社和社会化服务组织在资金、技术和市场等方面加强合作，形成农业产业化联合体，提高农业经营效益。鼓励家庭农场发起或者加入农民专业合作社。

鼓励家庭农场发展农产品初加工产业、休闲农业、创意农业，拓展互联网销售模式，加强与文化旅游等二三产业融合，促进都市现代农业发展。

区农业农村部门和镇（乡）人民政府应当为家庭农场对外合作、产业延伸等提供指导和服务。

第二十三条 家庭农场从事生产经营活动应当遵守农村土地用途管制、耕地保护、生态环境保护、农产品质量安全管理等相关规定，使用并维护好农田水利、林网等基础设施，不得从事以下行为：

（一）擅自将流转经营土地再流转给第三方；

（二）损害农田水利、林网等基础设施；

（三）从事掠夺性经营，损害土地、其他农业资源和环境；

（四）擅自改变流转经营土地的农业用途；

（五）采取弄虚作假、隐瞒真实情况等手段，套取政府扶持项目和资金；

（六）违反法律、法规的其他行为。

家庭农场有前款第一项至第五项所列行为之一的，依法承担法律责任，区农业农村部门应当将其移出家庭农场名录库。

第二十四条 侵犯家庭农场合法权益的，应当依法承担法律责任。

国家机关工作人员在促进家庭农场发展工作中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊或者有其他违法行为的，由其所在单位或者上级主管部门依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条 本条例自2021年1月1日起施行。

来源：解放日报（王海燕）

原标题：《全国首部针对家庭农场的创制性立法来啦！明年1月1日起实施》

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