迎江法院2020年度十篇优秀案例之连载九

安徽地质爆破工程有限公司（以下简称地质爆破公司）诉望江县自然资源和规划局（以下简称望江县自规局）行政协议案

承办人：李鹏

内容摘要

2009年4月25日，安徽地质爆破工程有限公司与望江县自然资源和规划局签订了《合作协议书》，该行政协议在履行过程中，因合同目的无法实现，地质爆破公司就解除合同及要求赔偿诉至法院，双方就诉讼时效、合同是否解除、责任有无及大小各执一词。案经一审、二审，法院最终判决望江县自规局赔偿地质爆破公司500000元及利息。

关键词

责任认定 诉讼时效 行政协议等

裁判要点

公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；行政协议已无法实现合同目的，一方请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议；行政协议目的无法实现的后果由过错方承担，双方都有过错的，根据过错大小进行分配。

相关法条

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》

第十七条 原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

第十九条 被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。

案件索引

一审：安徽省安庆市迎江区人民法院（2019）皖0802行初27号（2020年8月5日）

二审：安徽省安庆中级人民法院（2020）皖08行终141号（2020年12月4日）

基本案情

2009年4月25日，地质爆破公司与望江县国土资源局（后更名为望江县自规局）签订了《合作协议书》，约定对位于望江县太慈镇约300亩新增（最终数据以验收确认后的面积为准）的土地开发项目进行联合开发；项目开发整理成本按不低于3000元/亩（以项目规划设计及预算方案为准），由地质爆破公司负责全部支付；项目在2009年12月31日前完成可行性研究报告，2010年3月底前完成立项审批，2010年5月底前完成项目规划设计与预算编制，2010年6月至2010年10月为项目工程实施阶段，计划于2010年11月30日竣工并通过验收；望江县国土资源局负责整个项目的申报立项、新增耕地验收确认、工程施工及施工质量监督管理、环境维护及协调、新增耕地指标对外调剂时县市两级政府（含市国土局）的协调工作；地质爆破公司负责项目规划设计与投资预算编制、工程资金拨付等相关事宜并协助望江县自规局新增耕地指标对外调剂时省级相关部门的协调工作；项目竣工验收合格后，新增耕地指标对外有偿调剂产生的利润在扣除地质爆破公司所有投入成本后，双方按照7：3的比例分享利润。

2010年8月22日，望江县国土资源局下属单位望江县土地整理中心与安庆市盛大工程咨询有限公司签订《工程建设监理委托合同》，约定望江县土地整理中心委托安庆市盛大工程咨询有限公司进行太慈镇群星村未利用地开发项目的施工监理，监理范围为施工期间的质量控制、进度控制和投资控制工作。

2010年9月15日，地质爆破公司向安徽恒泰工程咨询有限公司支付了望江县太慈镇群星村约300亩新增（补充）耕地土地整理（复垦）项目施工招标代理费8000元，委托其代理招标。通过招标，安徽地矿建设工程有限责任公司以标价557313元成为工程中标人。

2010年9月20日，地质爆破公司与安徽地矿建设工程有限责任公司签订《工程施工协议书》，约定地质爆破公司一次性将工程预算资金997500元汇入望江县土地整理中心账户，由望江县土地整理中心按照工程进度、质量拨付工程施工款；由安徽地矿建设工程有限责任公司负责望江县太慈镇群星村约300亩新增（补充）耕地土地整理（复垦）项目工程施工。

2010年9月23日，地质爆破公司一次性向望江县土地整理中心账户汇入望江县太慈镇群星村约300亩新增（补充）耕地土地整理（复垦）项目总预算款1000000元。

2010年10月8日，望江县国土资源局向安徽省国土资源厅提交《关于申请验收望江县土地开发复垦整理项目新增耕地的报告》，提请安徽省国土资源厅验收确认包括案涉工程在内的17个土地开发付垦整理项目。

2010年12月9日，安徽地矿望江县太慈镇群星村未利用地开发项目经理部与望江县国土资源局、合肥泽地土地规划设计咨询有限公司（设计单位）、望江县太慈镇群星村民委员会、望江县太慈镇人民政府、望江县土地整理中心办理了望江县太慈镇群星村约300亩新增（补充）耕地土地整理项目土地开发整理工程竣工移交手续。

2010年12月20日，望江县自规局太慈国土资源所出具《完工/最终付款证书》，载明：“该项目实施符合规划设计要求，质量合格，同意支付工程款”。

2012年11月20日，安徽省国土资源厅组织验收组对案涉工程进行实地验收后，出具《关于望江县21个补充耕地项目验收及抽查的意见》，载明：“望江县太慈镇群星村未利用地土地开发项目田块14、15等部分土地不平整，缺少田间道路，不能满足农业生产需要。”将其列为需要整改项目。

后因未得到安徽省国土资源厅验收通过，涉案工程一直未产生预期利润，原告于2018年5月9日书面向望江县自规局发出《关于申请退还投资土地开发项目本息的报告》，望江县自规局于2018年6月28日书面函复了称：我局对你单位提出的尽快支付你公司1008000元投资本金及相应利息的诉求不予支持。

裁判结果

安徽省安庆市迎江区人民法院于2019年8月5日作出（2019）皖0802行初27号行政判决：

一、解除原告安徽地质爆破工程有限公司与被告望江县自然资源和规划局于2009年4月25日签订的《合作协议书》；

二、被告望江县自然资源和规划局自本判决生效之日起十五日内赔偿原告安徽地质爆破工程有限公司500000元及利息（自2018年5月9日至实际付清之日止按年利率6%计算）；

三、驳回原告安徽地质爆破工程有限公司的其他诉讼请求。

一审判决后，望江县自规局向安徽省安庆市中级人民法院提出上诉。安庆市中级人民法院于2020年12月4日作出（2020）皖08行终141号行政判决，驳回上诉，维持原判。

裁判理由

本案争议的焦点有三个：一、地质爆破公司的起诉是否超过法定起诉期限；二、本案行政协议是否应当解除；三、望江县自规局是否应当承担赔偿责任。

一、地质爆破公司的起诉是否超过法定起诉期限的问题。首先，依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。”本案地质爆破公司的诉讼请求为解除双方签订的《合作协议书》并要求被告赔偿损失1549833元，均非原告因行政机关变更、解除行政协议提起的诉讼，故不应适用起诉期限的规定。

其次，地质爆破公司第一项诉讼请求要求解除案涉行政协议，解除权属形成权，根据《民法总则》第一百九十九条：“法律规定或者当事人约定的撤销权、解除权等权利的存续期间，除法律另有规定外，自权利人知道或者应当知道权利产生之日起计算，不适用有关诉讼时效中止、中断和延长的规定。存续期间届满，撤销权、解除权等权利消灭。”故望江县自规局关于地质爆破公司起诉超过起诉期限的辩解，本院不予支持。

再次，地质爆破公司要求望江县自规局赔偿投资损失的请求权，应适用民事法律规定的诉讼时效制度，根据《中华人民共和国民法总则》第一百八十八条第一款的规定：“向人民法院请求保护民事权利的诉讼时效期间为三年。法律另有规定的，依照其规定。”地质爆破公司在2018年书面申请要求望江县自规局支付其投资本金及利息，望江县自规局于2018年6月28日书面函复地质爆破公司后，计算至地质爆破公司2019年12月23日向安庆市中级人民法院递交起诉状，并未超过三年的诉讼时效。

综上，望江县自规局提出原告的起诉超过起诉期限的意见，本院不予支持。

二、本案行政协议是否应当解除的问题。根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条的规定：“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。”因安徽省国土资源厅下发《关于鼓励、引导和规范民间投资补充耕地项目建设有关事项的通知》（皖国土资〔2010〕403号），该通知规定投资人所获得利润由各地通过招标确定，任何地方不得以补充耕地指标作为投资利润进行分成，按照上述规定地质爆破公司与望江县自规局签订的《合作协议书》已无法实现合同目的，地质爆破公司要求解除《合作协议书》的诉讼请求，应予支持。

三、望江县自规局是否应当承担赔偿责任的问题。

首先，案涉行政协议目的无法实现的主要原因系未通过安徽省国土资源厅验收致无法进行对外有偿调剂产生利润，根据双方协议约定2010年6月至2010年10月为案涉联合开发项目工程实施阶段，并计划于2010年11月30日竣工并通过验收，而实际施工、竣工移交以及验收时间均超过上述期限，且安徽省国土资源厅对案涉地块验收时认定为“部分土地不平整，缺少田间道路，不能满足农业生产需求，属于需要整改项目”，地质爆破公司作为该项目工程施工单位的委托方，望江县自规局作为工程监理方，均对工程超期未验收及工程质量均存在一定过错，本院酌定二者的过错比例为5:5，因工程投资款1000000元均由地质爆破公司支付，故望江县自规局应赔偿原告500000元，由于双方未在协议中约定违约条款，故本院支持上述款项自地质爆破公司主张权利之日起的资金占用利息（即自2018年5月9日至实际付清之日止按年利率6%计算）。

其次，虽然双方签订协议时约定由望江县自规局负责工程施工，但之后实际是由地质爆破公司对外公开招标工程施工单位，且望江县自规局对此并未提出异议，应当视为双方协议相关约定的变更，故地质爆破公司要求被告支付其招标费用8000元的诉讼请求，没有事实及法律依据，本院不予支持。

案例注解

一、如何认定行政协议案件适用起诉时限还是参照民事诉讼法适用诉讼时效

依据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第二十五条：“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行、未按照约定履行行政协议提起诉讼的，诉讼时效参照民事法律规范确定；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，起诉期限依照行政诉讼法及其司法解释确定。行政协议的解除，解除权属形成权，根据《民法总则》第一百九十九条：“法律规定或者当事人约定的撤销权、解除权等权利的存续期间，除法律另有规定外，自权利人知道或者应当知道权利产生之日起计算，不适用有关诉讼时效中止、中断和延长的规定。存续期间届满，撤销权、解除权等权利消灭。

二、如何认定行政协议是否应当解除

根据《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十七条的规定：“原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。” 该案中地质爆破公司与望江县自规局签订的行政协议已无法实现合同目的，判决解除案涉行政协议符合法律规定。

三、行政协议解除后的责任认定

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十九条规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依据行政诉讼法第七十八条的规定，结合原告诉讼请求，判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。

《中华人民共和国合同法》第九十七条规定，合同解除后，尚未履行的，终止履行；已经履行的，根据履行情况和合同性质，当事人可以要求恢复原状、采取其他补救措施，并有权要求赔偿损失。

案涉行政协议目的无法实现的主要原因系未通过安徽省国土资源厅验收致无法进行对外有偿调剂产生利润，根据双方协议约定2010年6月至2010年10月为案涉联合开发项目工程实施阶段，并计划于2010年11月30日竣工并通过验收，而实际施工、竣工移交以及验收时间均超过上述期限，且安徽省国土资源厅对案涉地块验收时认定为“部分土地不平整，缺少田间道路，不能满足农业生产需求，属于需要整改项目”，地质爆破公司作为该项目工程施工单位的委托方，望江县自规局作为工程监理方，均对工程超期未验收及工程质量均存在一定过错，本院酌定二者的过错比例为5:5，因工程投资款1000000元均由地质爆破公司支付，故望江县自规局应赔偿原告500000元，由于双方未在协议中约定违约条款，故本院支持上述款项自原告主张权利之日起的资金占用利息（即自2018年5月9日至实际付清之日止按年利率6%计算）。

（一审合议庭组成人员：审判长李鹏、人民陪审员李芳、林泉；二审合议庭成员审判长程艮苗、审判员徐珂可、汪雨情）

小编说：迎江区法院推选出的2020年优秀案例的连载到今天为止就全部结束啦，希望小伙伴们通过这期连载能学到现实生活中我们能接触到的法律问题，2021年小编会继续努力哒，小伙伴们也要继续关注哦~

原标题：《迎江法院2020年度十篇优秀案例之连载九》

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