解读｜建设高标准市场体系中再提“反垄断”透露出什么信号

1月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《建设高标准市场体系行动方案》（以下简称“方案”）公布，其中提及要加强和改进反垄断与反不正当竞争执法，坚决反对垄断和不正当竞争行为。

具体来看，《方案》提出制定原料药等专项领域反垄断指南、豁免制度适用指南，出台实施企业境外反垄断合规指引。推动完善平台企业垄断认定、数据收集使用管理、消费者权益保护等方面的法律规范。加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制。完善涉企收费目录清单制度，严厉查处涉企违规收费行为。

眼下，平台经济、共享经济等新业态发展迅速，但互联网企业的“自我优待”、平台“二选一”、 大数据杀熟等行为层出不穷。

“反垄断”被写入《方案》意味着什么？有何“新意”？又为何要强调制定原料药等专项领域的反垄断指南？多位业内专家接受了澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者的采访。

明确要求加强新业态领域反垄断

据澎湃新闻记者了解，自2008年《反垄断法》生效以来，多份文件中曾提到反垄断方面的内容。比如，2014年7月8日发布的《国务院关于促进市场公平竞争维护市场正常秩序的若干意见》以及2015年发布的《中共中央 国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》等文件中均提及了反垄断方面的内容。

在清华大学国家战略研究院特约研究员刘旭看来，不同以往的是，此次《方案》在谈及反垄断与反不正当竞争执法问题时，强调了“坚决”两字。“客观来讲，过去几年，我国在反垄断执法上的改善有限，国内互联网行业出现了大量未依据《反垄断法》申报就实施经营者集中的案件，至今也没有依法查处。这导致许多互联网行业的细分领域、新业态中出现了市场集中度过高的情况。”刘旭说。

刘旭认为，《方案》首次通过中央文件明确要求的“加强平台经济、共享经济等新业态领域反垄断和反不正当竞争规制”，是对社会热点关切的积极回应，也是对2014年“互联网+”的概念被提出后，许多监管部门对互联网经济等新业态长期缺乏积极有效监管的纠偏。

值得关注的是，反垄断正进入“强监管”时代。

2020年12月11日，中共中央政治局召开会议，分析研究2021年经济工作，首次明确表示要“强化反垄断和防止资本无序扩张”。在2020年12月16日至18日举行的中央经济工作会议上，“强化反垄断和防止资本无序扩张”再次被提及。

因此，中国政法大学知识产权研究中心特约研究员赵占领认为，《方案》也是在具体落实2020年中央经济工作会议的精神和会议要求。

与此同时，在平台垄断问题方面，国家市场监督管理总局也在持续加强反垄断监管。

2020年11月，国家市场监督管理总局《关于平台经济领域的反垄断指南（征求意见稿）》对外公开征集意见，后进入进入修订环节。2020年12月，国家市场监督管理总局公布阿里巴巴投资有限公司收购银泰商业（集团）有限公司股权、阅文集团收购新丽传媒控股有限公司股权、深圳市丰巢网络技术有限公司收购中邮智递科技有限公司股权三起未依法申报违法实施集中案的行政处罚决定书。

“平台企业和共享经济企业应自查是否存在违反《反垄断法》及其配套规则的行为。涉嫌实施垄断协议、滥用市场支配地位行为的互联网企业，应主动向反垄断执法机构坦白，积极整改，主动赔偿受损害的民事主体，争取减免罚款。”刘旭说。

提出企业境外反垄断合规指引

“反垄断是个世界性的话题，然而现在很多中国企业没有反垄断意识或者反垄断意识非常淡薄，国内已有企业在国外遭到反垄断调查或诉讼，被制裁的也不少，所以出台实施企业境外反垄断合规指南非常有必要。”浙江理工大学法政学院院长、浙江省法学会竞争法学研究会会长王健告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者。

对于企业境外反垄断的合规指引，刘旭认为，引导我国企业在外国遵守当地的竞争监管法规，客观上也有助于我国相关企业在国外开展竞争。

“我国企业还应注意避免实施‘输出性垄断行为’，各国竞争法往往都具有域外适用效力。所以即便是我国的企业在海外没有直接注册开设分支机构，也可能因为在中国境内实施的垄断协议、滥用市场支配地位行为所涉及的产品或服务被销往国外，损害了外国市场的竞争环境而违反外国竞争监管法律。”刘旭说。

据澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者了解，为引导企业建立和加强境外反垄断合规管理制度，防范境外反垄断法律风险，国家市场监督管理总局已于2020年9月发布了《企业境外反垄断合规指南（征求意见稿）》，其中提及该指南主要适用于在境外从事业务经营的中国企业以及业务活动可能对境外市场产生影响的中国企业，包括从事出口贸易、境外投资、并购、知识产权许可、招投标等涉及境外的经营活动。鼓励企业尤其是大型企业设置境外反垄断合规管理部门或岗位，或者在现有合规管理制度中开展境外反垄断合规管理专项工作。

在“合规风险重点”提示方面，《企业境外反垄断合规指南（征求意见稿）》提示各司法辖区反垄断法调整的行为种类类似，主要以规制垄断协议、滥用市场支配地位和具有或者可能具有排除、限制竞争影响的经营者集中作为主要内容。各个司法辖区对于相关行为的定义、类型和评估方法不尽相同，具体合规要求应以各司法辖区相关法律法规为准。同时，企业应根据相关司法辖区的情况，关注可能未涉及的特殊规制情形，例如德国的禁止滥用相对优势地位，美国的禁止在竞争者中兼任董事等安排，俄罗斯、乌克兰对行政性垄断行为的规制等。

专项领域反垄断指南

原料药等专项领域的反垄断问题也被关注。《方案》提出制定原料药等专项领域反垄断指南、豁免制度适用指南，

原料药是制作药品成品的原料药物，是成品制剂中的有效成分。也就是说，原料药生产企业是药品生产企业的上游。

这意味着，原料药价格一旦上涨，下游药品生产企业的产品价格也将大大提高，而在药品集采、医保谈判等医药政策背景下，药品生产企业面临着降价的压力，一旦生产企业无力承担来自上游的成本，便可能导致某些药物的短缺。

2018年，辽宁省医疗机构药品和医用耗材集中采购工作领导小组办公室曾发布消息称，2018年7月至9月辽宁省不能正常供应配送的54个药品中，有23个与原料药供应相关，其中2个药品以原料药价格上涨、中标价格低为由，不能正常供应。

这不是国家相关政策第一次在原料药领域反垄断。

2018年9月《国务院办公厅关于完善国家基本药物制度的意见》提出：对垄断原料市场和推高药价导致药品短缺，涉嫌构成垄断协议和滥用市场支配地位行为的，依法开展反垄断调查，加大惩处力度。

因为涉嫌垄断，近几年，多家原料药企业收到行政处罚单。澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者在国家市场监督管理总局官网查询到，从2019年2月至2021年2月，至少有4起因为原料药垄断而发出的罚单，如2019年2月，扑尔敏原料药生产企业河南九势及其唯一进口代理商湖南尔康滥用市场地位而被罚没共计1243.14万元。

目前国内的原料药企业中不乏上市公司，如普洛药业（000739）、美诺华（603538）、仙琚制药（002332）、司太立（603520）、华海药业（600521）、九州药业（603456）、海普瑞（002399）等。

此次《方案》提出的原料药反垄断指南可能对行业造成什么影响？

中信证券医药行业首席分析师陈竹认为，该政策在资本市场的影响比较偏中性，因为大的原料药企业通常不会构成垄断，一般中小原料药企业更容易发生这类事情。

“泛抗生素、维生素类原料药不容易垄断，原料药的短缺极大概率出现在一些小品种或者孤儿病药物上，而这些往往是一些小规模的企业在做。”陈竹分析，垄断往往伴随价格体系和规模的提升，而一般来说大规模的企业在这方面较为稳固，而小规模的企业往往关注细分的品种，更容易形成局部垄断。

北京鼎臣管理咨询有限责任公司创始人史立臣告诉澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者，过去一款原料药可能有几十家，甚至上百家的生产企业，但因为环保压力、投入大等一系列原因，很多原料药中小企业关停，当原料药生产企业减少，就很容易形成垄断。此外，原料药行业存在暴利，有的原料药价格一下子增长几十倍，甚至上百倍的情况，“有制剂企业原来上游的原料药是2万元/吨，最后价格涨到30万/元吨。”

“医药行业处于一个大的转型期，医药行业在制剂层面是走向全球了，而在原料药还被扼着喉咙。”史立臣认为，真正解决原料药垄断的方法是将原料药从审批制改为备案制。

有制剂企业存在做原料制剂一体化的想法，但在审批制下，原料药的生产不亚于一款新药，审批周期长，投资大，想法无法实施。如果可以像欧美、印度等国家和地区实施备案制，原料药企业将会增加，自然可以防止垄断。

对于原料药备案制后的药品质量控制，史立臣表示，从制剂成品层面进行监管是更有效的。至于原料药生产过程的环保问题，史立臣强调，备案制并不意味着环保的要求变低，依然需要进行环保审批，但这不是药监一个部委完成的工作。

在采访中，多位业内人士向澎湃新闻（www.thepaper.cn）记者表示，《方案》的落实对“反垄断”有着积极的作用。也有专家指出，“反垄断”是否有效，实际上也是判断高标准的市场体系是否已经确立的重要标志。

“要建立高标准的市场体系肯定离不开市场的核心的要素——竞争。国家现在提出了强化竞争政策的基础地位，把反垄断写进去是建设高标准市场体系的核心的内容。只有把反垄断问题做好了，市场的运行才规范有序健康，才会营造一个公平竞争的市场环境。” 浙江理工大学法政学院院长、浙江省法学会竞争法学研究会会长王健教授说。

在刘旭看来，《方案》如果能够在社会舆论的监督下全面有效落实，不仅有望把互联网行业会限制、排除竞争且未依据《反垄断法》申报就实施的并购进行拆分，还有望查处平台经济、共享经济中滥用市场支配地位、滥用行政权力限制竞争等行为，从而全面改善我国互联网经济的竞争环境，为更多创业者提供更好的创业环境，并激励国内大型互联网企业更积极地走出国门，开拓海外市场。