多元化解行政争议的困境与出路

原创 李继红 王宁 人民法治

党的十九大提出“坚持全面依法治国”，确定了“到2035年，法治国家、法治政府和法治社会基本建成”的新目标。最高人民法院《2020人民法院司法改革工作要点》提出，要“推进行政争议调解中心平台建设，推动建立党委统筹、政府支持、社会参与的多元化解行政争议新格局”。对于行政审判工作来说，应当认识到实质性化解行政争议是行政诉讼法的立法宗旨之一，是有效维护人民群众合法权益的必然要求，也是加快建设法治政府的迫切需要。

河南省行政案件的基本情况

（一）行政案件数量持续高位运行

2015年以来，受到立案登记制全面推行、行政审判影响力逐步扩大、全省征迁工作大量开展等多种因素影响，河南省行政案件受案数出现迅速增长。

其中，自然资源领域2018年新收一审案件为2579件，2019年为3044件；住房和城乡建设领域2018年新收一审案件为4385件，2019年为4753件，均出现了不同规模的上涨，反映了随着河南省近年来城乡建设进程的加快，这些领域内的行政争议不断增加。

（二）行政机关败诉率长期居高不下

在河南省2018年度的一审行政案件中，行政机关败诉率为30.81%，其中判决结案中行政机关败诉率大幅上升为61.08%，居全国第2位。在2019年的一审行政案件中，行政机关败诉率为28.23%，判决结案的案件行政机关败诉率为57.65%。

（三）行政案件数量呈倒金字塔型

在2018年河南省全部新收一审案件中，基层法院受理15154件，中级法院受理8985件，平均每个中级法院受理473件。2018年河南省法院共新收二审行政案件11986件，其中中级法院5995件，平均为315件，加上中级法院一审受案数，中级法院的平均受案数为788件；省高院二审受案5991件，受理申请再审案件2672件，共计8663件。通过以上数据可以看出，基层法院、中级法院和省高院平均受案数分别为92件、788件和8663件，三级法院受案数量呈倒金字塔形态。据最高法院统计，最高法院2018年受理申请再审行政案件超过1万件，全国四级法院受理行政案件数量亦呈倒金字塔型。

河南省行政争议多元化解中存在的困难和问题

（一）行政案件“人案失衡”严重，

化解争议力不从心

受到行政诉讼法修改后审级提高的影响，中级法院审理的一审案件数量明显增加，高级法院二审案件相应增长，使得案件压力主要集中在中级以上人民法院，尤其是高级法院。以河南省高院行政庭为例，2014年行政庭干警13人（含法官和书记员），二审、申请再审行政案件约300件，人均结案数约为23件。2018年，河南省高院行政庭员额法官人均结案数为355件，全体干警人均结案数（含法官16人、法官助理13人）为196件，人均结案数是2014年的8.5倍（按照人均196件计算）。2018年全国高级法院行政法官人均结案情况中，河南省高院行政庭居全国第一位，比位列第二名的北京高院（人均299件）人均结案多18.73%。按照人均年结案355件为例，每三名法官需要审结案件1065件，一年250个工作日，平均每天结案4.26个。当事人的催促、审限的逼近，都使得法官无暇深入研究法律问题，案件研究流于形式，案件思考浮于表面，更没有时间和精力深入进行调解，或对当事人进行释法答疑、劝解疏导。且多个部门共同办理行政案件，新入行的法官没有时间认真学习专业知识，没有条件参与案件讨论，对一些裁判方式已形成共识的案件也缺乏了解，难以促成行政争议的实质化解。

（二）人民法院解决行政争议

存在现实困难

近年来河南省城镇化速度明显加快，征迁类案件已成为全省行政案件最主要的组成部分。同时，因征迁事由引起的相关诉讼（如行政复议、政府信息公开、申请履行安置补偿职责、违法建设拆除等）不断增多。因征迁案件涉及的经济利益和社会影响较大，各方当事人矛盾激化。

2018年，河南省各中院受理以县级及以上政府为被告的一审行政案件8985件，其中房屋征拆案4241件，比2017年增加2631件，增幅163.4%；土地征收案2069件，比2017年增加67件，增幅3.3%；诉强制拆除房屋、建筑物案1221件，比2017年增加127件，增幅11.6%。

这与近几年新型城镇化建设、城市旧城区改造及公民维权意识增强有直接关系，反映了强硬的行政执法手段与群众维权之间的严重冲突。这些案件中，不少行政机关的执法行为在法律上存在问题，甚至非常严重，人民法院如严格依法判决政府败诉，法律后果要么恢复原状，退还土地、重建民房，要么巨额赔偿，落实这些法律责任将使行政机关难以承受，甚至影响到国家和省重点项目建设。与此同时，司法改革后取消了案件行政审批，法官对案件终身负责，要求法官更加严格地执行法律。在这种情况下，如何既做到公平公正又实现办案社会效果和政治效果的有机统一，人民法院行政审判面临艰难选择。

（三）敏感案件和热点案件的

行政争议较难化解

新行政诉讼法将行政协议案件、行政补偿案件、侵犯公平竞争权案件、规范性文件审查等案件纳入受案范围，行政诉讼受案范围更加广泛，增加了行政审判的审理难度；特别是诉政府违反协议、不遵守行政承诺案件数量持续增加，河南省该类案件2018年为438件，比2017年增加203件，标的持续增大，有的达到数亿元，成为很难解决的法律难题。比如县政府在土地出让过程中未能履行协议义务，公司诉请要求赔偿达3亿多元。

河南省行政争议化解中存在问题的原因分析

（一）行政机关依法行政的

能力还有待提升

从河南省行政案件的总体情况来看，绝大多数行政机关能够自觉运用法治思维和法治方式推进工作，但个别行政机关存在违反法定程序、认定事实不清、适用法律错误、超越法定职权等问题，容易引发行政争议。

具体表现为：房屋征收补偿安置不公平现象比较普遍。在国有土地上房屋征收过程中，在被征收房屋价值评估上做文章，规避被征收人选定评估机构、简化评估程序、评估价格明显低于市场价格，出台土政策按照半价给予补偿等；在安置房方面，大量安置房没有土地、规划审批等手续，却按照商品房进行评估，缺乏公平性，目的是少花钱多办事，少给被征收人补偿金；还有的被征收人按照政府要求签订了协议，多年后拿到的安置房却没有任何法律手续，无法办理房屋所有权证，属于“黑户”房，引发新的诉讼。

其次是集体土地征收过程中，补偿不到位、不公平现象大量存在。按照现行土地管理法律和政策，政府征收集体土地每亩补偿价格在几万元，而征收后政府挂牌出让土地每亩达到几百万甚至几千万元，相差百倍以上，群众无法忍受这种不公平。三是在未履行任何法律手续的情况下，强制关停企业，且不予补偿。比如，在产业调整、大气污染治理等行政管理目标实施过程中，往往一纸通知将正在生产的企业予以强制关停，对企业损失不做任何补偿。

（二）实质性化解行政争议的

意识还需增强

在实质性化解行政争议的过程中，需要行政机关和司法机关的共同配合，但是在现实工作中，有的法院立案释明引导不够，一些不符合立案条件的案件进入诉讼程序，浪费了司法资源。有的法官只追求结案数量，不注重矛盾化解，认为协调工作费时费力，存在畏难情绪。有的法官机械办案，不注重案件相关民事争议的一并解决，造成程序空转。一些行政机关主动化解意识不强，面对行政争议多发的领域、地区不积极采取化解措施，消极对待矛盾纠纷，导致矛盾加剧。

（三）行政争议的化解机制还不够健全

行政争议的实质化解是一项系统工作，但在实际工作中，有的地方行政争议多元化解机制不健全，源头、诉前、诉中、判后全程协调机制作用未充分发挥。有的尚未建立行政争议多元调处中心，调解程序不完善，在调解人员、调解经费、调解组织建设等方面缺乏制度保障。有的行政机关与司法机关、人民调解组织、行业组织等尚未形成调解合力，调解方式单一，调解力量薄弱，化解效果不够理想。个别行政机关在行政行为被生效判决确认违法之后，仍不积极与当事人协商、沟通行政赔偿问题，导致当事人因长期无法得到适当赔偿或补偿而提起行政赔偿诉讼。

多元化解行政争议的对策建议

（一）强化法治思维，

以实质性化解争议为工作目标

行政机关及其工作人员是实施法律的主体，应当严格带头执法，深刻认识到法律方法能够更有效地避免恣意和错误，有利于更好构建公平、稳定的社会秩序，促进经济与社会可持续发展。特别是各级领导干部应牢固树立“法治是最好的营商环境”“法治是最有效的社会治理模式”的理念，自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定，在法治轨道内平衡公共利益和人民群众合法权益的关系，把依法治理与推进城市化建设、改善人居环境、促进地方发展结合起来，做到依法决策、依法管理。

（二）做好源头治理工作，

减少行政争议发生

法院对行政案件的裁判不能仅满足于个案定分止争，更应当强调“定分”，注重裁判一案、规范一事和引导一片。要通过一并审查规范性文件，及时建议规范性文件制定机关解决存在的问题。对行政法律规范不完善、存在漏洞或者已经明显过时的，人民法院要积极通过法律解释、法律漏洞填补等方式，在取得各方共识的前提下，坚持能动司法，统一行政与司法见解，引领行政执法。

行政机关在作出具体行政行为的过程中，要注意加强对规范性文件的合法性审查。地方规范性文件更多地承担着“承天接地”的功能，成为行政执法援引的直接依据，行政机关应当更加慎重制定规范性文件，健全“前置审查、制定规范、事后备案、定期评估及适时修改”程序，防止与上位法、同位法冲突或者自相矛盾。

加强对重大决策的合法性评估。各级行政机关在征收拆迁、环境保护、社会保障等涉及民生利益的重大决策作出前，切实履行公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的规范程序，特别要注意经过政府法制部门的审核，并征求专家、司法机关、法律顾问等的意见建议，开展合法性、合理性、适当性论证，防止由于决策违法、失当，使具体的执法部门不得不违法。如在确定重大工程施工期限时，给执法部门预留必要、合理的动迁期限；在招商引资过程中，依法办事、审慎承诺、诚信履行，不违反法律的规定随意承诺“允许项目先上马，后审批办证”。

加强对信赖利益的全方位保护。对国有资产出让、招商引资等过程中作出的行政承诺或签订的行政协议，除法律政策调整等不可抗拒因素外，不得因政府换届、领导更替、土地价格上涨等因素擅自变更或拒不履行承诺或协议内容。因法律政策调整、环境保护等法定事由，需要收回行政许可、改变政府承诺或者协议约定的，依法做好法律政策说明、协议解除变更、依法补偿等善后工作，切实保护行政相对人信赖利益。

（三）争议进入诉讼程序后行政机关

要重视出庭应诉工作

在行政诉讼中推行的行政机关负责人出庭应诉制度，实际上就是在还原、回溯行政程序，鼓励行政机关重新对案件进行考虑，利用行政机关特别是行政机关负责人的特有优势、特有的行政争议解决能力、特有的充分的行政裁量权，真正彻底地化解行政争议。从近几年河南省自然资源和住建领域的行政机关败诉情况来看，行政机关负责人出庭与否直接影响着案件的败诉情况和实际效果。

（四）积极构建行政与司法良性互动的

争议化解机制

建立行政争议化解平台。坚持“政府主导、府院共建”，充分利用行政案件属地管辖优势和法院“一站式”解决纠纷机制，由各级政府牵头搭建工作平台，各级人民法院积极配合，促进行政纠纷系统治理、依法治理、综合治理、源头治理。近年来，河南省各级法院与行政机关加强合作，探索社会治理创新机制，坚持推进党委领导的多元化解行政争议机制建设，力争最大限度地实质性化解行政争议。其中，2020年7月14日上午，河南省罗山县行政争议调处中心在县法院正式揭牌成立。行政争议调处平台的搭建，是“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的重要探索，也是践行运用新时代“枫桥经验”、推进基层治理体系与治理能力现代化的重要抓手。行政争议调处平台的建立必将在化解官民矛盾，融洽官民关系中起到积极作用，也是河南省在多元化解行政争议机制建设上的重要实践。

建立法律适用分歧沟通研讨机制。审判机关与涉诉较多的行政机关，要针对相关领域社会热点、难点问题，行政执法和行政诉讼中存在的法律疑难问题，以及行政机关和司法机关分歧较大的问题，定期进行座谈研讨，深化对法律精神的把握，最终达成共识，共同遵照执行，为行政机关依法行政提供明确的指引。复议机关和审判机关要强化对接，统一复议标准和裁判标准，形成纠纷化解合力，尤其是复议机关要认真研究相关领域裁判规则、裁判尺度，推进复议标准与裁判标准统一，提升行政复议权威，推动行政争议内部化解。

建立司法建议办理反馈制度。司法解释是人民法院针对个案和执法中普遍存在的问题提出的意见和建议。作为司法权对行政权监督方式的创新，司法建议可以充分发挥弥补裁判不足的功能。作为建议，因其不具有判决的强制力，仅具有弱强制力，属于“软法”的范畴。此种柔性监督方式具有更易被行政机关接受的优势，裁判中不宜表述的关于争讼法律关系和事实的审判意见可以在司法建议中明确。2018年，河南省全省法院发出司法建议614份，90%的司法建议得到行政机关落实反馈。全省法院也积极参与行政执法培训，全省行政法官应邀为行政执法人员培训授课398场（次），开展联合调研、专题研讨569次，行政机关更加支持和信赖行政审判，达到了良好的互动效果。但是由于司法建议对建议对象没有法律约束力，部分行政机关及其执法人员特别是一些领导干部，对人民法院发出的司法建议缺乏重视，甚至不理不睬，导致管理漏洞无法及时堵塞，这也是行政机关败诉率居高不下的重要因素之一。建议行政机关认真对待司法建议，消除隐患、改进工作、规范执法行为，从源头上减少违法行政和社会矛盾的发生。

来源：《人民法治》杂志

原标题：《多元化解行政争议的困境与出路》

阅读原文