理论动态丨收缩型城市：现况与治理

改革开放四十多年来，伴随经济建设的突飞猛进，我国经历了人类历史上规模最大的城市化进程。

城镇人口由1978年的1.72亿增加到2019年的8.48亿，城镇化水平相应由17.9%增加到60.6%，建制城市数量由1981年的226个增加到2018年的679个，同期城市建设用地面积由6720平方公里增加到58456平方公里。到2020年，年末常住人口城镇化率维持在超过60%的水平。

但城市化大力推进的同时，诸多不容忽视的问题也逐步呈现。学者们一般认为，我国的城镇化和城市发展战略是建立在“增长模式”下的顶层设计。这种模式注重经济指标的快速增加，以工业化迅速推进为引擎，以出口导向为主要方式，以城市土地快速扩张为空间支撑，城市发展与规划政策关注点主要在经济增长与空间扩张方面。由此导致城镇化速度虚高，土地城镇化远快于人口城镇化，个别城市甚至出现“空城”、“鬼城”，一些农村地区愈发“空心化”。

这被视为“泛收缩现象”，显然与城市繁荣增长或城乡一体化理念相违背。

什么是收缩型城市

二战后，欧洲部分地区或城市出现人口增长停滞甚至人口减少的现象，这在当时并没有得到重视。

六七十年代，随着德国人口由东德向西德的迁移导致东德衰败，德国后工业化转型引起的城市核心区收缩和人口老龄化等问题引起学者们的重视。八十年代，收缩型城市（shrinking cities）这一概念由德国学者首先提出，用城市人口规模减少作为核心衡量指标。

起初，这一概念主要用来隐喻那些因去工业化或社会转型引起的人口减少并面临结构性危机的城市。伴随着本世纪初美欧房屋止赎危机和债务危机的发酵，收缩型城市的使用语境逐步扩展到全球化下日趋分化的城市区域间以及城市内的增长分异，也指那些长期难以逆转低迷发展势头、人口不断流失的“输家城市”。

新世纪以来，欧洲人口规模10万人以上的城市中有四分之一为收缩型城市；美国由于郊区化、去工业化、人口迁移以及受2008 年金融危机影响，也出现大量收缩型城市，尤其以美国东北部“铁锈地带”为甚。

通常，人口规模的减少或者人口密度的下降，被作为识别收缩型城市或城市收缩的主要标志，但有学者认为，这样的看法不够全面。狭义上的城市收缩，是指城市人口规模的减少，这是该概念的内核；广义的城市收缩是指人口、经济、社会、环境和文化在空间上的全面衰退。

简言之，所谓“收缩型城市”或“城市收缩”，大致是指这样一种现象：城市的人口规模和劳动力规模减少，同时经济发展停滞甚至衰退，社会活动减少甚至萧条。

中国收缩型城市的识别和现况

国际学界对收缩型城市的一般性定义是：至少拥有1万居民，在超过两年的时间内大部分区域都经历人口流失，且以某种结构性危机为特征。但由于各国城市的发展背景与城市统计口径的差异，各国学者对衡量收缩的人口基数、变化年限和总量规模并未达成一致。以人口、就业为代表的社会经济统计数据获取性较好，成为目前使用最为普遍的识别和界定城市增减变化的指标。

在2021年发表的一项研究中，从实体地域对比与行政地域互验的角度，利用2000年和2010年两次全国人口普查所得数据，首都经济贸易大学城市经济与公共管理学院副教授吴康与其合作者的测算显示：

2000至2010年间，在可比的643个样本城市中，从实体地域对比角度看，约有17.7%、总计114个建制市的2010 年“城人口”（即“城区人口”，统计上的“城区”范围略大于城市实际建成范围）低于2000年“市人口”（包括在市辖区和不设区的市以街道办为基本单元的城镇人口，以及与街道办相连的其他乡镇地域的人口；对由多中心组团式的大郊区市来讲，相关统计可能夸大城市人口规模），且以不设区市为主，主要分布在东北三省、湖北、湖南（但因“市人口”的偏大统计以及2010年“城人口”存在的“个别水分”，这114个建制市未必全是收缩型城市）。从行政地域互验角度看，2000年和2010年分别有290个和299个建制市户籍人口多于常住人口，处于净流出状态。

以50%比例剔除乡村人口占比较高的“城市型政区”后，上述研究的最终结论是，我国人口处于净流出状态的建制市，2000年为56个，2010年为75个。

上述研究的作者进而总结了2010年以来的十年间，我国城市收缩现象演变的一些新态势。

首先，城镇化已进入“大都市化”阶段，特大城市和都市圈、城市群源源不断吸引着人流的输入，而地处外围的广大中小城市人口流失的风险则不断提高。

其次，随着近域城镇化的推进，很多原本聚集力不强的中西部省会城市吸纳人口能力有了很大的变化，明显的人口回流带动了中西部一些次核心城市人口的止跌回升。

第三，以一线超大城市和资源环境脆弱城市为代表的空间规划逻辑主动由“增量”转为“存量”甚至“减量型”，这些城市的人口增长趋缓甚至变为人口下降；与此同时，在日益复杂的国际贸易环境以及产业新旧动能转化的背景下，一些东南沿海的传统工贸城市进入转型阵痛期，人口局部流失明显。

利用2011年、2014年和2017年的《中国城市建设统计年鉴》和各省、直辖市和自治区统计年鉴中的相关数据，山东师范大学地理与环境学院教授王成新与其团队2020年发表的一项研究发现，2011至2017年间，288个地级及以上城市中，综合收缩的城市有10个。细分维度来看，人口收缩城市41个，经济收缩城市28个，社会收缩城市3个。区别时段来看，2011至2014年、2014至2017年，综合收缩城市数量分别是5个和48个，这显示，整体来讲，我国城市收缩现象有日益严重的趋势。

其次，城市收缩的时空分异明显。综合收缩城市和人口、经济、社会收缩城市主要集中在我国的东北地区，在其他省份分布较少，且随着时间的变化皇现出收缩城市数量增长以及收缩严重程度加深的趋势。同时，在经济较为发达的沿海地区和长江经济带地区以及大的城市群地区的收缩型城市数量较少，且收缩程度也较轻微。

具体到不同地区，除东北三省的城市收缩现象比较突出之外，在长三角和京津冀地区，据2015年发表的一项研究，基于2000年和2010年两次全国人口普查数据，学者吴康与其合作者分别利用常住人口、户籍人口、就业人口等指标进行的测算显示，京津冀和长三角分别有五分之一和近一半的市县区呈现局部收缩，且这种收缩还在加剧。收缩类型大致可分为五类:欠发达外围收缩，特大城市中心城区收缩，工矿业收缩，行政区划调整收缩，县域、乡村、小城镇收缩。

收缩型城市的成因

上述王成新教授及其团队的研究解释了城市收缩的不同驱动机制或类型。

首先，核心扩张-周边收缩型。随着全球化进程不断推进，我国大城市群逐渐成为进入世界的枢纽，参与国际分工与合作，尤其是城市群的核心城市在不断壮大。由于这些较为发达的城市群和核心城市的交通、通信等基础设施相对完善，环境治理能力较强，创新驱动发展成效显著，因此吸引了周边城市的各种要素流逐渐汇集到这些核心城市和区域，导致城市群边缘城市出现收缩现象。

比如，西南地区，随着重庆和成都被确立为国家中心城市，成渝城市群得到快速发展，但周边的广安、广元、自贡和内江等城市开始出现收缩现象。

其次，资源枯竭收缩型。我国的城市收缩，以工矿资源型城市转型而导致收缩的现象最为常见。这类城市的资源面临枯竭，从而引发相关产业收缩；由于创新和转型能力不足，而其他新兴产业尚未形成规模，同时也缺乏相关的配套基础设施，导致就业机会减少；而且由于长期发展工业，带来的环境问题较为突出，很难吸引大量人才集聚。

这类以资源起家的城市主要分布在我国的东北、西北和西南等矿产资源丰富的地区，如鞍山、铜川和内江等城市。事实也表明，黑龙江的齐齐哈尔、黑河和绥化在2015至2017年流失的人口数分别达到了13万人、8.5万人和13.2万人，三年间人口流失率分别为2.44%、4.99%和1.50%。

第三，区划调整收缩型。比如某些城市由于行政区划调整等原因，导致发展的重视程度受到影响，出现收缩现象。

王成新教授强调，区域差异导致的收缩现象依然显著。比如，东部地区经济发展水平较高，几乎成为人口净流入地；东北地区随着经济的下滑，人口大量流出；随着西部大开发和中部崛起战略初现成效，中西部的核心城市成为吸引人口流入的主要地区，但总体来看流向东部发达地区的人口依然较多。

此外，交通区位条件的改变，外部经济危机对外向型城市造成巨大冲击，新城新区建设，乡镇合并等，都会导致城市（旧城区、原有乡镇）收缩现象。

如何治理收缩型城市

 2019年4月，国家发改委在其印发的《2019年新型城镇化重点建设任务》中首次运用“收缩型城市”这一概念，强调“收缩型中小城市要瘦身强体，转变惯性的增量规划思维，严控增量、盘活存量，引导人口和公共资源向城区集中”。

一年后，国家发改委在其印发的《2020年新型城镇化建设和城乡融合发展重点任务》中进一步明确提出：“统筹新生城市培育和收缩型城市瘦身强体，按程序推进具备条件的非县级政府驻地特大镇设市，有序推进‘县改市’‘ 县改区’‘市改区’，稳妥调减收缩型城市市辖区，审慎研究调整收缩型县（市）。”这一要求被置于这份文件的第三小节“优化城镇化空间格局”中。

那么，收缩型城市如何治理？武汉大学经济与管理学院教授吴传清与其合作者在2020年发表的一项研究中认为，应基于不同类型的收缩型城市，分别采取针对性的举措。

具体来讲，对因产业衰退而导致的收缩型城市，要推动它们实现新旧动能转换。部分城市尤其是老工业基地，产业结构较为单一，经济发展过度依赖于某个传统产业，当该产业失去竞争优势，收益逐步减少，且转型升级压力巨大，城市的经济随之衰退，该城市就成为收缩型城市。对这样的城市，治理手段包括：持续优化营商环境；妥善处理衰退产业；培育发展新兴产业。

对因资源枯竭而导致的收缩型城市，应推动它们实现绿色转型发展。部分资源型城市过于注重发展资源型产业，对制造业、服务业发展产生挤出效应，导致城市人才、资金等要素集聚能力较弱，创新水平较低，接续替代产业发展滞后。对资源的超强度开采及忽视生态文明建设，造成生态环境破坏严重等一系列后果。随着矿产资源逐渐枯竭，资源型产业也呈衰退之势，必然产生大量失业人员，引发城市人口持续流失现象。对这样的城市，治理手段包括：加强环境治理和生态保护；全面推进工业绿色发展；不断延伸产业链和提升价值链。

最后，一些大城市拥有良好的基础设施、健全的公共服务与更多的就业机会，于是吸引其周边小城市人口不断涌入，那些小城市的人口则持续收缩。对由此形成的城市收缩现象，治理方式包括：优化那些小城市的空间布局，推进它们的“瘦身强体”，充分彰显各自的品质与特色韵味；培育发展小城市各自的特色产业；完善基础设施和公共服务。

参考文献：

吴康、戚伟：《收缩型城市：认知误区、统计甄别与测算反思》，《地理研究》2021年第1期

叶云岭、吴传清：《中国收缩型城市的识别与治理研究》，《学习与实践》2020年第5期

张帅、王成新、王敬、姚士谋、张帆、殷冠文、许馨月：《中国城市收缩的综合测度及其时空分异特征研究究》，《中国人口·资源与环境》2020年第8期

吴康、龙瀛、杨宇：《京津冀与长江三角洲的局部收缩：格局、类型与影响因素识别》，《现代城市研究》 2015年第9期