Z博士的脑洞｜耶伦提最低税率，征税权或面临全球新分配

日前，美国新财政部长珍妮特·耶伦（Janet Yellen）在芝加哥全球事务委员会的发言中表示，将呼吁对全球企业征收最低税率。并表示，此举有助于结束“三十年来公司税率探底的竞赛”。

这是个什么样的信号？

不加税不行

正如耶伦在发言中所述，之所以要有全球企业最低税率，目的就是防止企业为了寻找更低的税率而搬迁。她说，“我们正在与20国集团（G20）合作，就全球最低企业税率达成一致，以阻止企业竞相压低税率。我们可以共同使用全球最低税，确保全球经济在对跨国公司征税的更公平竞争环境的基础上蓬勃发展，并刺激创新、增长和繁荣。”

耶伦此番演说的背景，是新任美国总统拜登，正准备实施与前任总统特朗普相反的税收政策。特朗普上台之后，将减税作为其重要政策和“政绩”。而拜登很可能要加税，在新政府的提议下，公司税率将从21％上升到28％。

此次加税的背景，或是美国不断扩大的财政赤字，并且可能将继续扩大。从美国2020财年（截至2020年9月30日）的财政数据看，赤字增长了两倍，达创纪录的3.1万亿美元。赤字占GDP之比则升至16.1%，创下1945年以来最高水平。其原因当然和疫情脱不了关系。企业大规模关闭、裁员等导致收入下降，2020财年美国联邦政府总收入3.4万亿美元，比上年下降1%，其中大部分下降发生在3月疫情开始在美国蔓延之时。同时，开支还在增加，随着联邦政府为小企业提供贷款、提高失业救济并向民众发放现金支票，总支出增长了47%，达创纪录的6.5万亿美元。这导致美国联邦债务飙升25%，从16.8万亿美元增至21万亿美元。美国尽责联邦预算委员会（CRFB）预计，债务70多年来首次超过经济规模。

不仅如此，疫情以来，美国已经出台多轮经济纾困计划，包括发放失业救济、现金支票、小企业贷款、补助航空公司等，但旨在缓解疫情冲击的经济刺激措施还没有结束，拜登刚刚提出2万亿美元基础设施改善计划。

正是要用钱的时候，又正是缺钱的时候。

不加税，可能不行。

加税可以，但税也会“跑路”

加税也不是不行。可是，政府说，我很困难，企业说，我也很困难啊。

所以，企业想的是，避税。

从现实看，征收所得税的国家大部分采用了全球所得课税，即对居民的境外所得也征税。此时，少数未开征所得税和不对居民境外所得征税的国家（地区）便成为纳税“洼地”，变成吸引跨国纳税人利润转移的“避税天堂”。

带来多少“收益”？根据瑞士银行家协会的估算，2007年瑞士各家银行账上管理的资产达6.9万亿瑞郎，是汇集全球资产最多的三个金融中心之一。在私人资产管理方面，瑞士所占的市场份额达28%，同时，名列第二位的加勒比海地区和卢森堡各占15%。根据美国经济分析局的数据，2017年美国总体海外投资增加了4273亿美元，其中有2436亿美元流向欧洲，主要是流向瑞士、英国、爱尔兰与荷兰等国，而存入瑞士银行账户的美国资金总额则高达1680亿美元。根据测算，避税天堂的超额利润为6000亿美元。

带来的损失有多少呢？多项研究给出了不尽相同但较为相似的结果，很不少。有研究发现，避税天堂给美国造成了相当于0.6%的GDP收入的损失。一些基于对美国国民账户数据的估算得出，如果没有利润转移，美国GDP将增长1.5%，美国营运盈余（operating surplus）将增长3.5%。如果所有国家的税率都与德国相同，那么欧盟的公司税收入将增加20%（这被解释为粗略衡量税收竞争造成的收入损失的一种方法）。

这就是税基侵蚀与利润转移。

总体估计，欧盟的收入损失为公司税总收入的7%以上，而美国则损失了公司税总收入的10%以上的收入，利润转移的主要输家是欧洲的非避税天堂国家和发展中国家，而主要的赢家则是美国所拥有的跨国公司。

美国历史上第一次（临时）课征所得税就采用了全球课税模式，即对于美国居民的全球所得课税，将课税权延伸至境外。但全球化的意思就是，税收不是你想收、想收就能收。

因此，美国想要加税，首先想到的是，不能让企业“跑了”，“肥水”流了外人田，所以，希望全球有最低税率。

美国一直在想办法反避税

事实上，作为拥有在避税方面“收益”最大的美国跨国公司们美国，早就在反避税上想了许许多多办法。

美国的反避税系统包括与境外控股避税相关的三项制度：受控外国公司（F分部）制度、全球无形低税所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度和境外来源无形所得（Foreign-Derived Intangible Income，FDII）制度。

受控外国公司制度是美国于1962年在《国内收入法典》中引入的，主要是为了防止跨国公司滥用美国的税收递延规则，将利润转移到“避税天堂”。其规定，对美国居民控制的境外子公司收入无论是否分配，美国股东都应视同汇回并申报纳税。这一规则构成了美国《国内收入法典》的F分部，因此也常被称为“F分部”规则。

众所周知，美国前任总统特朗普一直致力于让美国公司“回家”活动，可想而知，其在反避税事宜上也势必非常积极。2017年，特朗普税改将替代性最低税（Alternative Minimum Tax，AMT）制度引入到企业所得税，改造为全球无形低税所得（Global Intangible Low-Taxed Income，GILTI）制度。GILTI制度主要针对美国居民公司受控外国公司的避税利润进行征税，其规定，只要企业或个人在一个纳税年度的任意一天中持有受控外国公司股票的价值达到标准，则可认定为美国股东；企业或个人在任意受控外国公司拥有10%以上的综合投票权或股票价值就是“美国股东”。

FDII是指美国国内公司将通过无形资产（如专利、商标和版权）提供的产品和服务出口到海外而取得的收入，且无形资产被设置在美国本土。

为了与GILTI制度相呼应，美国还引入反税基侵蚀税（BEAT），并针对大型跨国企业集团内向境外关联企业付款进行最低征税。BEAT税率逐年递增，2018年为5%；2019年至2025年为10%；以后年度将升至12.5%。

GILTI制度于2017年随《减税与就业法案》的颁布而新增到美国税法中。美国财政部和国内收入局后续针对GILTI制度又相继发布了两部拟议法规与一部最终法规，反避税制度系统基本成型。

全球反税基侵蚀和利润转移，“斗争”很久，尚未成功

目前为止，还没有对跨国公司利润征收最低税的国际模式。相比之下，国际上一致同意的最低税可以在欧盟增值税(VAT)体系中执行，其中标准增值税的最低税率为15%，降低后为5%。因不同于公司税制度，欧盟在内部统一了增值税税基。在公司税方面，鲁丁委员会曾提议在欧盟内设定最低30%的公司税税率，迄今为止该协调行动没有成功。

为了应对税基侵蚀与利润转移行为，国际税收的全球治理也不断思考和演变。

早期，OECD通过出台转让定价指南等指引，指导各国落实转让定价等反避税制度，但具体实施仍有赖于各国自己，实施效果难言成功。

1997年，OECD发起反有害税收竞争行动，采取了黑名单等惩戒措施，依然效果甚微。

2013年，BEPS（Base Erosionand Profit Shifting，税基侵蚀和利润转移）行动计划得到了二十国集团（G20）国家的背书，其中既有对现行转让定价规则、税收协定的修订，也有新的多边合作机制的构建，包括国别报告、多边公约等。但BEPS对现行国际税收规则的修补仍然不足以从根本上解决税基侵蚀与利润转移问题。

OECD于2019年再次发力，发布了两大支柱改革方案，在第二支柱提案中，提出当前跨境所得税面临的巨大挑战，即税基侵蚀和利润转移（BEPS）行动计划无法解决的各国税制差异带来的BEPS问题，引入了全球最低税改革方案，即所谓的“全球反税基侵蚀提案”(global anti-base erosion proposal，以下简称“GLOBE”)。希望从根本上消除跨国纳税人向“避税天堂”进行利润转移的避税动机，在实施机制上也建立了覆盖范围更广的包容性框架，目前已有135个国家（地区）加入。GLOBE提案由两部分组成。一是所得纳入规则（income inclusion rule），即允许各国对本国企业的外国所得征税，前提是该笔所得的在外国的实际税负低于一定的最低门槛。二是征税不足支付规则（undertaxed payment rule），即只要对相关利润的征税低于一定水平时，主权国有权对外国公司在本国的关联公司向其海外关联方的对外支付征税。

征税权或面临全球新分配

在全球化几十年的大背景下，贸易往来日渐频密，产业链的上中下游已经分布在世界各地，许多国家间的关税已经基本降至很低水平或没有。但所得税在跨境时代却遇到了更多“麻烦”。所得税产生于战争期间筹集收入的需要，第二次世界大战后成为普遍征收的税种。所得税牵涉到一国的分配公平问题，在财税系统中既必要又重要，但其征收与人才、技术、资本的跨境流动有诸多冲突和矛盾，存在一些难点。

只是，以OECD为代表的国际组织几十年来不断呼吁各国加强合作，在税收征管、信息交换等透明度建设方面不断作出尝试，但显然离成功还有距离。

对于如中国这样的发展中国家而言，则更加需要顺时应变，对相应的财税政策、法规作出相应的修改、完善。改革开放以来，我国主要是在“引进外资”，资本输入较多。随着国家经济规模不断增加，对外投资日渐增加，2016年起，资本输出已经超过资本输入。但我们应当较为客观的看待这个问题，必须承认，中国目前既仍然需要资本输入、也需要对外投资，因此，一方面，我们应该积极加强国际税务协调的基础上，保持减税降费的力度和趋势，吸引更多的投资；另一方面，我们应该在完善反避税系统，建立相关法规的基础上，有效甄别恶意逃税和合理避税的区别，切忌“一棒子打死”，把公司的正常避税行为都归结为违法，从而在某种程度上恶化了投资和营商环境。

此外，OECD“两大支柱”提议中的支柱一是关于数字经济的征税问题，虽然和全球最低税率与反避税不同范畴，但实则在新时期给反避税带来了更多新问题、亦可能加强旧问题。当前，美国在疫情后数字化服务变得更加主流后，联邦税收政策改革取消了实施GILTI和BEAT制度中的税率阶段性提高计划。

说到底，两者可能都牵涉到征税权在全球化、数字化、金融化的历史背景下全球分配的大问题。

因此，当耶伦提起这个问题，我们切不要认为这是个“小”问题。

后记

四年前，美国时任总统特朗普要减税。四年后，美国时任总统拜登要加税。

但不管加税还是减税，他们都致力于要把税收留在美国。

而在这样一个年代，把税留在国内，还真不那么容易。面对未来的国际竞争，这或许就是一个很关键的着眼点。

（作者万喆为经济学家，澎湃新闻特约评论员）