东盟峰会就缅甸问题达成五点共识：成果与不确定性共存

2021年2月1日，缅甸军方突然接管国家政权，此后局势日趋恶化，国际社会对此高度关注，并日益将目光投向东南亚主要机制——东盟，联合国、中国和美国等均认为东盟是与缅甸直接接触的最佳角色。

在东盟成员国印尼倡议下，4月24日，东盟各国在印尼首都雅加达召开领导人特别会议。正如印尼外交部长蕾特诺会前所说，这是新冠疫情暴发以来东盟国家领导人首次举办线下会议，显示出东盟对缅甸局势的关注以及帮助缅甸摆脱当前局面的决心。出席会议的包括文莱、柬埔寨、印尼、马来西亚、新加坡、越南领导人、缅甸国家管理委员会主席敏昂莱，以及老挝、泰国和菲律宾三国外长。

会后，东盟发表轮值主席国声明，其中，东盟领导人就缅甸局势达成五点共识：缅各方应立即停止暴力，保持最大限度的克制；各方应开始进行建设性对话，寻求符合人民利益的和平解决办法；东盟轮值主席国特使应在东盟秘书长协助下调解对话进程；东盟应通过其灾害管理人道主义救援协调中心（AHA centre）向缅甸提供人道主义援助；东盟轮值主席国特使和代表团应访缅并与各方举行会晤。缅甸危机出现了破局的可能性。

协调取得一定成功

一是峰会及声明展现了东盟在危急时刻的担当精神，树立了国际社会对缅甸局势“软着陆”的信心。此前，联合国缅甸问题特使比尔格纳一再要求入境缅甸进行斡旋，始终未能如愿；美国等西方国家逐步升级对缅制裁，但效果不彰。新加坡总理李显龙在此次峰会上发表讲话说，“东盟能够并希望扮演建设性的角色，以促成持久且和平、通过谈判达成的政治解决方案，让缅甸恢复正常和稳定。沉默和不作为将影响东盟的中心地位、信誉和相关性。”

实际上，东盟一直关注着缅甸局势演进，并做出相应努力。缅甸政局突变当天，文莱以轮值主席国身份发布声明，希望缅甸各界“按照人民意愿和利益，展开对话、和解并恢复常态。”3月2日，东盟以视频形式举行非正式外长会，会后发表东盟轮值主席国声明，呼吁缅各方“最大程度展现克制和灵活性，避免引发更多暴力冲突，在人民利益和民生福祉的基础上，通过建设性对话和务实合作寻求和平的解决办法”。印尼、新加坡等成员国也积极协调东盟各国和相关大国的立场，促使各方尽可能就缅甸问题达成一致。

二是声明初步确立了东盟在缅甸问题上的指导方针和基本政策。东盟声明中的五点共识可操作性强，为东盟今后介入缅甸、发挥作用奠定基础。尤其是“派遣特使及代表团调解对话进程”的安排具有建设性，也是本次会议的最大成果。据东盟外交官透露，轮值主席国文莱苏丹哈桑纳尔或东盟秘书长林玉辉有望成为东盟缅甸事务特使。新加坡总理李显龙称，“东盟代表团可能将由现任、前任和下任轮值主席国的代表组成。”预计东盟特使和代表团将在不久后访问缅甸，为军方和民盟对话“牵线搭桥”。

三是缅甸军方较为积极地回应了国际社会的关切，表达了与东盟合作的态度。尽管敏昂莱尚未对东盟声明发表公开意见，但在会后，缅甸军方经营的妙瓦底电视台（Myawaddy TV）在新闻报道中说，缅甸会在“政治过渡以及未来进程落实”等议题上与东盟密切合作。据李显龙所说，敏昂莱表示将认真考虑东盟各国领导人的意见，对东盟扮演建设性角色、派遣东盟代表团以及提供人道主义援助等持开放态度。马来西亚总理慕希丁对记者称，会议成果“超出预期”，敏昂莱“同意（缅各方）必须停止暴力”。

东盟深度介入充满不确定性

与此同时，我们必须看到的一点是，东盟提议的对话和解未必能受到缅甸军方和民盟认可。当前，军方和民盟互不相让，互相否定对方的合法性，并要求国际社会选边站队。在坚持“不干涉原则”的情况下，如何说服两家“握手言和”成为东盟一大难题。

二是东盟“共识原则”限制了其立场和行动。东盟内部对缅甸变局分歧较大，印尼、新加坡、马来西亚等国对缅立场较为强硬，明确要求“军方停止施暴，释放昂山素季等政治犯”，而泰国、越南等则相对温和、谨慎。考虑到东盟“协商一致原则”，东盟难以发挥强有力的作用。此次东盟声明没有法律约束力，若缅甸双方坚持不妥协、不让步，东盟介入缅甸的意愿和能力都会大打折扣。

东南亚各国经济均遭受新冠疫情冲击，此时维护地区和平稳定、促进经济发展具有特殊意义。去年11月，东盟十国与中国、日本、韩国、澳大利亚及新西兰正式签署《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP），正当各国纷纷批准协定、积极构建东亚自贸区之际，缅甸变局给地区发展带来巨大不确定性。作为东盟主要对话伙伴和缅甸友好邻邦，中国真诚希望东盟能为缅甸局势转圜发挥建设性作用，并期待缅甸危机最终妥善解决。

（刘金卫，中国现代国际关系研究院东南亚和大洋洲研究所助理研究员）