范必：混合所有制改革须与行业改革统筹考虑

        

        继中石化宣布启动油品销售业务重组、中石油董事长周吉平透露拟将油气开采环节对外开放之后，中电投也称今年将开放民资参股旗下的所有业务。能源领域先后几轮启动混合所有制改革、“拥抱”民企的表态似乎让人们看到了“铁板”被撬动的希望。事实上，民营企业跻身油气、电力等垄断行业已不是新鲜话题，但新撕开的这道口子后究竟藏着什么、民企是否能分到更大的蛋糕还是令人充满想象。

        一边是能源垄断行业在推进混合所有制上的“争先恐后”，另一边却是长久以来摆在民企面前的“玻璃门”、“弹簧门”。此外，能源领域被寄予厚望的电改之路也始终步履蹒跚。如今的问题究竟是顶层设计不够完美还是具体改革措施的有待完善？由能源领域鸣响的混合所有制改革究竟能带来多大的改革成果？针对以上问题，澎湃记者日前专访了国务院研究室综合经济司副司长范必。

电改方向：网运分开

        “十八届三中全会提“网运分开”，就是指电、铁路、油气这几个行业。有的人说上网电价和销售电价的差距大，有的又说不大，公说公有理，婆说婆有理，说不清楚。所以必须提高交易透明度，电网就管运一项，这样不就没有责任了么。”

        澎湃：现在有分析说新一轮电改或从售电侧环节入手，这一方案的可行性如何？

        范必：只开放售电侧就等于电网还是独家的电力卖方。我们改革主要是往市场化方向发展，多买、多卖才能形成市场，如果只有一个卖家那算什么市场呢？只有一个卖家的时候，售电侧也没有议价能力，电改的大方向应该是发电方和用户直接交易，多买、多卖的这种体制应该坚持。

        澎湃：接下来电改的思路是否还是会按照国务院电改“五号文件“（即2002年国务院印发的《电力体制改革方案》）继续推进下去？

        范必：除了竞价上网之外，国务院五号文件规定的其它方向应没有太大变化。十八届三中全会提“网运分开”，就是指电、铁路、油气这几个行业。两会期间，在政协经济和农业联组会上，有位政协委员对李克强总理说，有企业都跑到美国去投资，光电费差价就可以覆盖人工成本。有的人说上网电价和销售电价的差距大，有的又说不大，公说公有理，婆说婆有理，说不清楚。所以必须提高交易透明度，电网就管运一项，这样不就没有责任了么。

        从公共政策的理论讲，我们判断这个事情政府管什么，企业管什么，垄断行业怎么办，有一套既定的流程。比如，一个国有企业处于垄断状态，要怎么改，我们首先要分，是不是自然垄断行业。如果是，要再分，哪些是可以放开的，是竞争性业务，哪些是完全自然垄断的业务。如果是竞争性的业务，就要完全放给市场，所有企业都是准入的，确实是自然垄断的就独立出来，同时，为了防止他获得过多的自然垄断利率，政府就该出面了，政府的职能就是防止这种外部经济的发生、进行监管，除此之外，就应该放开。

        澎湃：怎么确定电网的输配费用？

        范必： 2006、2007年出过一个关于输配电价的文件，电力运送的边际成本是零，这会有变化，但我不觉得变化有多大，至少可以提供一个今后的依据和参考。输配电价核定原本是不太容易的，因为电网除了电力的运送外，还有三产、多经，但是毕竟有这个文件，可以先按这个输配电价来，剥离这些辅业以后再对电网核定，一步步来。

        澎湃：近期国网在传媒领域也有不少投资，应该如何看待国网经营输电以外的其它业务，这部分业务的监管主体是否清晰？

        范必：我国的电力监管部门对国家电网的投资是没有监管权的，电力监管是管安全，管不了投资，投资由国资委管。将来如果电力体制改革，作为监管部门对这种投资行为也应该监管，因为这些投资也算入成本，但那是将来了，现在是还没有。 

混合所有制改革须与行业改革统筹并进

        “我们不能孤立地把混合所有制理解成把国企放开让民企进来参股，这个在过去也是可以的。混合所有制的改革应该与行业的改革、与整个大格局的改革统筹在一起考虑。”                               

        澎湃：最近中石化、中石油、中电投都称宣布鼓励民企投资，你怎么看现在的混合所有制改革？

        范必：我认为混合所有制的改革和行业改革应当统筹考虑。现在只是把某些业务放开，请民营企业参加，那么，民营企业以一个独立法人的资格进入可不可以，民企做大股东，或者自己独资，允不允许？

        所以，我们不能孤立地把混合所有制理解成把国企放开让民企进来参股，这个在过去也是可以的。混合所有制的改革应该与行业的改革、与整个大格局的改革统筹在一起考虑。

        按照三中全会描绘的格局，在这些行业，应该是国有、民营，都可以来，国有的可以搞成独资的、也可以搞成混合的。所有制改革第一位要解决的问题，是打破民资进入的玻璃门、弹簧门、旋转门。在打破的同时，和行业改革配合在一起，混合所有制同时推进，每个环节都可以是多种所有制、混合所有制，民营企业来一起平等竞争。

        而且，改革应该是由顶层设计部门来统筹。企业可以探索，但负责改革的机构应该统筹设计改革制度，这个完全靠企业是解决不了的。比如行业放开，三桶油光其中一桶想放开，那两桶不同意，那也放不开。电网自己也不会放开，还是要顶层机构来考虑。

改革方法论：全产业链的市场化改革

        “我们国家的很多改革还是条块分割、自己提自己的。现在要打破条块的局限，从上下游一体化的角度来考虑怎么样推进市场化。我们说市场经济体制，好好算算，其实就是几条产业链，把这几条产业链从上到下都改革，都变成市场化产业链，改革就成功了。”

        澎湃：像电厂这块，其实民资和外资进入已经有很多年了。目前能源领域试水混合所有制、向民资放开的主要还是集中在常规油气行业和电力行业。未来油田是否有可能放开让民企控股甚至独资？

        范必：油田这块也有一些民企在干业务，但都是一些辅助性业务，从大企业分包的业务。民营企业作为独立的投资主体、独立的法人，进入到上游行业行不行？他这个产业链从上游区块的获得开始，勘探、开放、输配、销售零售这些，整个产业链能不能都对民营企业放开？如果有一个环节不放开，就意味着，你这个上下游你还是得管制。

        我历来对改革的研究是主张全产业链的市场化改革，而不是个别环节的市场化改革。像你们关注我的文章时，我研究煤电关系，提出要全产业链市场化，煤、运、电一起改才能解决这个问题，如果你只改一个环节，没有用的，煤电矛盾还是解决不了，必须是上下游环节一起改。像这次煤炭并轨，并轨有什么用？煤炭市场搞不起来，为什么？运力不在你手里，没车皮我买了你的煤有什么用？我现在不是买不到煤，我是运不出煤。刘志军、丁书苗出问题不就是出在这嘛。所以我说，一定要把整个产业链的上下游环节捋一遍，从区块的获得一直到最后的零售，整个环节我们可以一条条去理，从区块获得就是计划经济，因为全世界的油气区块获得都是招标出让，只有中国是登记出让，你民营企业登记给我看看？都在三桶油里头嘛。

        澎湃：我们最近从能源局了解到，他们组织了一批人去“三大油”的各大油气田做上游调研，是否意味着这一块可能有新动作？

        范必：调什么研，你去看三块文件，就这些规定，就这么点事。我们研究改革方法论是什么？不是从一个点看问题，而要从一个链看问题，你会发现我们出现矛盾的（地方），矛盾的结果不是矛盾的原因。当你出现这个矛盾的时候，你会发现这个问题出现在上游，不是出在你发生问题的环节。比如你现在看到气荒了，为什么？并不是说就在卖气买气中出的问题。你从气源开始分析，气源分两种，一种国产的，一种进口的。国产的，从区块开始研究，区块的获得就是计划经济，登记获得的，勘探、开放都是垄断的，进口也是有专营的，也不是所有人都可以干的，然后进入到管网，管网也是垄断的，销售就是他能卖别人不能卖呀。到了市这一级，就是门站这一级，三桶油的任务基本结束了。下面是城市管网，这又有一个垄断，城市有燃气公司在这，但最后一公里卖给消费者，有的是直接卖给企业。这些环节都处于垄断状态，都没有足够的竞争，你能够切换吗？

        澎湃：中国电改措施经常突出两个字——“试点“。在其它领域还没有放开的情况下，在某个小环节上试点，或者在计划经济大背景下搞小市场化试点，是不是也会拖延改革时间？

        范必：因为现在各个行业之间联系很紧密，必须规划好以后，一步推出，这对有些行业来讲是可以的。因为要说试点，有些东西国外都试过了，不一定在我中国土地上的试点才叫试点，在外国的试点就不叫试点，因为在涉及经济问题上，很多有共通规律。比如对垄断行业的监管和改革，全世界都这么干，不是我们的发明，也就是说人家已经试过了。人家到现在，某一个家庭，每个月都有三家电力公司来问，你买我的电吧，已经到这种程度了，还需要试吗？

        澎湃：你怎么评价现在的改革，像你说的全产业链统筹考虑，考虑周全后确定统一方案，这种改革路线推行起来阻力何在？

        范必：我们国家的很多改革还是条块分割、自己提自己的。现在要打破条块的局限，从上下游一体化的角度来考虑怎么样推进市场化。我们说市场经济体制，好好算算，其实就是几条产业链，把这几条产业链从上到下都改革，都变成市场化产业链，改革就成功了。

        当然肯定会考虑这样会带来多大的震动。但我认为，没有别的办法。因为制度改革、政策制定也是一个专业问题，可以通过理论分析来研究，只要了解运作机理，都可以知道问题出在哪里。一个部门、一个行业的改革，要以问题为导向，才能看出这个行业的改革有多重要。比如煤炭、电力、运力的关系，从全产业链的角度就能看出来，必须三个同时改。油气也必须上、下游同时改，即便一时半会儿改不了，也应该把这个规划说出来，这样可以给公众一个明确的预期。对于公众有可预见性这一点，其实中国做的不太好。我们研究政策时都保密，有些保密是必要的，但也要给公众一个合理的预期。比如美国退出QE，放了好多风，还是没有完全退出，而是一点点退出，因为政策要给人预见性，突然出一个政策让大家措手不及，不是一个好办法。

        澎湃：以电力这条产业链为例，如果改好的话能够释放多大改革红利？因为从全球范围来看，中国的电价还是比较高。

        范必：电力改革红利很大。我们说改革呢，关键是哪儿的市场化程度还不够。现在主要是生产要素领域的改革不到位，土地、资本、劳动力还有能源资源，把这些生产要素领域的产业链逐条进行改革，就能全面地推进市场化。