办托｜南京实践：职业妈妈对托育机构的期待

“民生无小事，枝叶总关情”，就业和生育向来是我国民生领域关注的重点，也是社会政策的核心施力点。保障女性群体的就业权和生育权，平衡生育和女性就业更是少子老龄化时代迫切的政策取向。

然而，从2011年逐步放宽人口政策以来，我国人口生育率并未呈现明显变化，2018年我国出生人口仅有1523万人,相比2016年和2017年分别减少了263万人和200万人。另一方面，适龄女性劳动力参与率持续下降，2018年15-64岁女性的劳动参与率已从1990年的79.4%下降至68.6%,低于男性的82.8%。

人口政策和就业政策均未能实现预期政策效应，育龄期女性面临着或“生”或“升”的现实困境，在现实中选择“不生育或晚生育”，反过来又加速了生育率的持续下滑。想要提高女性生育意愿，并将意愿有效转化为生育行为，就必须制定相应政策缓解女性生育和就业的矛盾。国外的实践经验和学者的实证表明研究表明，育儿照料可及性对女性劳动参与有积极影响。如果政府对儿童照料设施进行投资，可以增加生育率和女性就业率，而其中最重要的照料形式就是托育服务。

近年来，从中央到地方都相继出台了一系列促进托育发展的文件，南京市的托育工作一直走在全国前列。2017南京印发了关于《南京市0—3岁婴幼儿早期发展工作提升行动计划（2017—2020年）》的通知，并设置了婴幼儿早期发展的专项支持资金，符合要求的社会力量新建托育园可以获得15-25万不等的奖补。2019年12月19日在市政府第56次常务会议上审议通过了《南京市婴幼儿托育机构管理办法》，对于托育机构的资质审核、主管部门等方面做出规定。2020年，南京市将建设50个社区婴幼儿照护服务机构列入2020年南京市民生实事项目，实际建成52个，超额完成任务。

2021年1月19日，南京市最新下发了《南京市促进3岁以下婴幼儿照护服务发展实施方案》，提出入托率要在2025年达到30%，并且做到普惠性婴幼儿照护机构“一区一街镇一普惠”全覆盖。针对托育办证难、办证无门的情况，南京市卫生健康部门牵头对婴幼儿照护机构申办流程进行优化，形成全市“一件事一次办”标准，提供线上线下两种办理途径：各区按标准在政务大厅线下提供“婴幼儿照护机构申办”一窗受理，线上提供网办服务。

职业母亲期待的托育机构

通过上文的梳理可以发现，目前有关托育的各类政策较为丰富且在不断更新，那么这些政策与女性的实际需求是否契合呢？怀着这样的疑问，南京师范大学“从幼有所托到‘育’见未来”项目团队从2020年下半年开始，针对南京市已婚已育女性托育服务需求进行问卷调查，共回收有效问卷521份。笔者通过分析发现，女性偏好的托育服务机构是师资力量较好、地点设置便利、收费价格亲民的社区普惠性托育机构。

首先，女性普遍托育需求强烈，社区托育机构成为已婚已育女性首选。本次调研对象中95%以上都是职场妈妈，有两个及以上孩子的妈妈接近40%，近70%的职场妈妈有0-3岁托育服务的需求。在对于提供托育服务的不同主体中，选择社区公办托育机构的超过76%，远超其他几种托育机构类型。这一结果出现的原因，一方面是社区托育机构地点便利，家长接送孩子方便；另一方面政府和社区街道的可信赖程度要高于商业市场，因而普惠型社区托育机构成为已育女性购买托育服务时的首选。

其次，女性更倾向于普惠性的托育机构。从调研数据中发现，已婚已育女性每月可承受的幼儿托育费用的平均值为2020.90元，仅有不到10%的女性可以接受4000元以上/月的托育费用。但是，目前市场化的托育机构收费普遍在3000元以上，有些甚至到达到了6000元，而只有公办的普惠性托育机构能够满足女性的心理预期，过高的价格也是市场化托育机构生源不足的原因之一。

最后，女性在选择托育机构时最看重师资力量。通过问卷调查我们发现，已婚已育女性对托育机构五类条件进行必要性程度排序时，最看重的是师资力量，其次是环境设施、教育内容、护理保育，最后是其它便利性服务。然而，目前绝大多数托育机构的师资水平是达不到家长要求的，国家也尚未针对托育行业制定明确的职业准入资格制度，职业院校和高校中的学前教育和早期教育专业的培养重点是幼儿园阶段和早教机构的老师，育婴师和保育员的培训考证市场鱼龙混杂、良莠不齐。

南京托育机构当前运营中的共性问题

职场妈妈对于托育服务的需求非常明确，那么当前市场中的托育机构能够满足妈妈们的期待吗？笔者所在团队在去年年底对南京市卫健委的托育机构备案名单做了背景调查，通过相关资料的查阅对比，最终选择了四家机构实地走访。

一家是公办托育园，一家是全国连锁的教育集团，仅在南京就开设了6家托育园，还有两家是小型的私立托育园。虽然四家托育机构性质不同，规模也有较大差异，但是园长们却提到了几个共性问题：

首先，困扰园长们的最大问题是生源不足。虽然职场妈妈们有强烈的托育需求，但没有付之于行动，我们调查的私立机构普遍招生不足，如A育儿园按照饱和婴孩数可以招收60名孩子，但目前实际在园的孩子只有30个，其他私立托育园的情况大同小异。

相比之下，公办托育园的招生较为稳定，供需相对平衡。但是园长们普遍提到了一个入学特征，即绝大多数孩子都是两岁半的时候来托班的，主要目的就是为了适应半年之后的幼儿园生活。

园长们认为家长对托育服务的认识尚不成熟，往往只是把托育服务理解为一种过渡手段而非刚需，如果有替代手段就不会选择托育机构。

其次，市场化运营的托育园普遍收费较高，超出妈妈们的心理预期。两家小型私立托育机构的收费大约在每月3000-4000元，大型连锁托育园的费用高达每月6000元，这与妈妈们所期待的2000元/月的普惠性收费相去甚远，只有公办托育园能够满足妈妈们的要求。

公办园低廉收费的背后是街道提供场地和硬件设施，并且为老师们的工资托底，因而园方在资金上不存在后顾之忧。公办园的园长也表示，如果没有社区街道提供的这些条件，托育园是无法维持运营的。可见没有政府的资金支持是无法建立普惠性托育机构的。

再次，园长们对政府政策的落实程度普遍不满。根据园长们的反映，虽然政府这几年颁布了与托育相关的政策文件，但他们并没有获得过实际的资金补贴，“资金的拨款并没有实质性的帮助，然后现在对于高新技术园区会有的政策扶持也不会惠及普通社区托育中心”。

南京市托育机构的管理主体为市卫健委，然而,在实地走访调研中了解到，个别区级的卫健部门对于机构的关注度不高，管理职责履行几乎仅限于托育机构初期办园时的登记备案，对于育儿园日常的运作管理、监督作用甚微，这并不利于托育相关政策的落地。

最后，托育园人才队伍流动性大，机构难以稳定发展。在走访调查的过程中，我们和托育园的普通老师也进行了交流，这些老师们反映，虽然托育机构的工资待遇并不低，但是个人职业发展前景相对幼儿园老师而言是比较狭窄的，没有明确的上升通道，而“幼儿园因为属于教育部门管理，有明确的职称制度和晋升路径”，再加上很多老师本身有学前教育的专业背景，因而只要有机会就更倾向跳槽去幼儿园。这使得原本就人才不足的托育行业更难留住人才，而这一点并不是依靠托育机构本身可以改变的。

综合托育服务供需两端的调研结果可以发现，已婚已育女性有旺盛的托育需求，但实际入托率却非常低，很多托育机构甚至没有足够的生源。从某种程度上来说，当前南京的托育服务并非供给总量不足，而是供给结构不符合女性的实际需求，二者无法匹配。

对此，研究团队有以下建议：

大力发展社区普惠性托育服务机构。由社区街道提供场地可以省去托育园的租金压力，从而制定合理的收费价格，街道的介入也能为托育园提高公信力，更有可能获得家长的信任。此外，还可以调动整合社区内的人力资源，如倡导社会爱心人士特别是早教专家和有丰富经验的育婴师、家庭治疗师等参与到社区的托育服务活动中，为双职工父母适当提供喘息服务，填补临时性托育的供给空白地带。

加强管理责任，多部门共同介入。为完善公共托育服务体系，政府有必要完善顶层设计，明确将0-3岁儿童托育纳入公共服务范畴，明确主管部门的职责范畴。卫健部门作为当前主管部门，对于托育机构的师资力量、饮食卫生、硬件安全性及育儿园环境等方面需要加强监管，建立动态化、日常化的管理机制。同时，制定示范性托育机构的认定标准，通过标准化的服务规范体系及其示范效应引领托育机构提升服务水平质量。

此外，托育服务不仅涉及卫健部门，教育、民政、财政、妇联等多个部门也应承担起各自的责任。在条件允许的情况下，建立跨部门合作小组，整合各方资源提供优质的托育服务，尤其是教育部门应充分发挥其专业性，加强对托育机构办园设施、师资课程、服务内容等方面的指导，重视托育人才培养，支撑起托育机构的师资供给，使得0-3和3-6能够顺利衔接。

（作者系南京师范大学金陵女子学院讲师，本文内容为国家社科基金青年项目“基于女性“就业-生育”平衡的多元社会政策系统构建研究”（20CHS022）的阶段性成果。感谢华东师范大学城市发展研究院/中国现代城市研究中心助理研究员宋艳姣对专题组稿的帮助）