律师刘昌松：收容教育是否还有效，人大应出来说话

        演员黄海波被收容教育6个月一事，最近引发了一场关于收容教育制度的大讨论。我认为，讨论中有几种错误认识是应该澄清的。

        错误认识一：《立法法》规定，限制人身自由的处罚和措施应由法律规定，收容教育制度是由《决定》确立的，而《决定》不是法律。

        《决定》虽然名称不是“XXXX法”，但《决定》是全国人大常委会依立法程序制定，并以第51号国家主席令公布。且《决定》中还有补充当时《刑法》的罪刑规范（后被新刑法吸收），而罪刑规范只能由法律设定是很明确的。因此，“收容教育”制度不是法律设定的观点，并不能成立。        

        错误认识二：收容教育是行政处罚，而《行政处罚法》对卖淫嫖娼只规定了罚款和拘留之处罚种类，对卖淫嫖娼者拘留后再收容教育属于法外施“刑”，也违背“一事不再罚”的处罚原则。

        国务院根据《决定》所制定的《办法》明确指出：“本办法所称收容教育，是指对卖淫、嫖娼人员集中进行法律教育和道德教育、组织参加生产劳动以及进行性病检查、治疗的行政强制教育措施。”

        可见，行政法规明确了收容教育是一种行政措施，而不是行政处罚的性质。既然收容教育不是行政处罚，拘留后再收容教育，自然也不违反“一事不再罚”的处罚原则了。

        错误认识三：收容教育制度已经不存在适用效力，或认为2006年《行政处罚法》实施后，收容教育不再具有适用效力，或认为2013年12月全国人大常委会作出废止劳动教养决定后，收容教育失去适用效力。      

        认为收容教育在2006年《行政处罚法》实施后不再具有适用效力的观点之错误，行政法规本身即给予了明确的回答。

        2010年底《国务院关于废止和修改部分行政法规的决定》，对《办法》部分条款予以修正，并于2011年1月8日以国务院令第588号发布施行。修正后的《办法》规定，对卖淫、嫖娼人员，除依照《治安管理处罚法》第66条的规定处罚外，对尚不够实行劳动教养的，可以由公安机关决定收容教育。

        而2013年12月底全国人大常委会作出《关于废止有关劳动教养法律规定的决定》只是明确“废止1957年8月1日第一届全国人民代表大会常务委员会第78次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养问题的决定的决议》及《国务院关于劳动教养问题的决定》”以及“废止1979年11月29日第五届全国人民代表大会常务委员会第12次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会批准国务院关于劳动教养的补充规定的决议》及《国务院关于劳动教养的补充规定》”，并未明确《关于严禁卖淫嫖娼的决定》和《卖淫嫖娼人员收容教育办法》所确立和细化的收容教育制度也一并废止。

        虽然收容教育没有违反宪法性文件《立法法》，也未违反《行政处罚法》和《行政强制法》的相关规定，但这并不意味着也没有违反宪法。

        宪法规定：“任何公民，非经人民检察院批准或者决定或者人民法院决定，并由公安机关执行，不受逮捕。”

        依该条规定，哪怕为打击刑事犯罪需要，对公民实施较长时间限制人身自由的逮捕之刑事措施，也必须由司法机关决定，而不能由作为行政部门的公安机关决定。

        我国《刑事诉讼法》根据宪法相应规定，公安机关决定的限制人身自由的刑事拘留措施一般为10日，特殊情况下为14日，最长不超过37日；相应的期限届满，若没有法检机关的决定，公安机关就必须放人。

        “劳教”与“收教”只是行政措施而非刑事措施，其最大的问题即在于，不经过司法审查，前者由公安机关主导的地市一级的劳教委即可决定最长限制公民4年的人身自由， 后者完全由县一级公安机关即可决定最长限制公民2年的人身自由，严重违反宪法在公民基本权利中关于保护公民人身自由的相关规定。

        在现代法治社会，执法性质的警察权直接对公民人身自由的限制，只能是紧急情况下的短期行为，以服务于行政效率的要求。

        例如在英国，警察对于被逮捕人的羁押期限一般不超过24小时，对于犯严重可捕之罪的人由警长决定，也只能关押36小时，再长即必须将犯罪嫌疑人带到治安法官面前，由中立的法官决定是否关押，此时应当由律师在场。

        对警察权限制人身自由进行严格约束，是世界法治国家的立法通例。

        严重限制公民人身自由的劳教教养，同较为严重限制人身自由的收容教育具有同质性，只是一百步与五十步的关系，前者因违宪之实质原因已明确被废止，而后者同样违宪却没有明确废止，是否还具有适用的效力，似乎处于悬而未决的状态。

        今年两会期间，有代表和委员分别递交了废止收容教育的议案和提案，至今也未听到回复之声；之后又有108名专家学者向全国人大常委会提出废止建议。6月7日，40余名法律专家学者再提废止建议。面对切切呼唤和汹汹民意，全国人大常委会没理由不出来回应。

        此次黄海波通过法律手段讨要说法，无疑是一个重要的契机。

        复议机关和受诉法院在复议或诉讼的过程中，对于收容教育的效力不甚明确的问题，更应层报国务院或最高法院，并由后者提请全国人大常委会，促使其出来明确该制度的适用效力，为该案或将来同类案件的正确处理奠定基础。

        这可是体制内的机制，力度是公民建议无法比拟的。我想，这正是黄海波通过法律途径讨要说法的重大意义所在。