后现代的政治实验：英国如何处理苏格兰分离运动

        近期，苏格兰独立问题再次引发国际关注。6月5日，美国总统奥巴马在G7峰会期间的新闻发布会上表示，他希望看到一个“强大、富有活力和统一”的英国。6月17日，李克强总理在与卡梅伦首相的联合记者会上表示，“我们欢迎一个强盛、繁荣以及统一的联合王国”。英国媒体将上述言论解读为：世界大国不支持苏格兰独立。

        金融危机特别是欧债危机后，比利时、西班牙、意大利等国的分离主义活动都有所增强，苏格兰独立问题也不是近期才出现的新事物，它之所以吸引国际社会的关注是因为，随着9月18日公投日的迫近，苏格兰人中支持独立的比例已从两年前的不足30%提升到目前的超过40%。苏格兰对于英国的意义决非淡然的“得之我幸，失之我命”，国家分裂会让英国政治、经济和外交影响力大为削弱。一旦苏格兰独立成为现实，英国这个世界第六大经济体，将由“大不列颠”变成“小英格兰”。世界上存在分离运动的国家或地区也在关注英国的统独博弈，希望从中找到可资“借鉴”的内容。比如，西班牙和加拿大政府惊异于英国政府走出允许公投这一步棋，而加泰罗尼亚与魁北克的分离势力则颇感振奋。

        苏格兰分离运动的兴起有内政、经济和文化等方面的原因。英国保守党在苏格兰向来不受待见。保守党曾坚决反对赋予苏格兰像爱尔兰那样的“自治”（home rule）权，撒切尔时期“人头税”首先在苏格兰执行也激化了保守党和苏格兰选民之间的矛盾。2001年以来的三次大选中，英国议会中都只有一名苏格兰籍保守党议员。苏格兰政坛流传一个笑话：爱丁堡动物园里的熊猫都比苏格兰的保守党议员多：熊猫有两只（2011年由中国政府赠送），而保守党议员只有一个。

        2010年上台的卡梅伦政府实施严苛的财政紧缩政策，大幅削减福利开支，对苏格兰的财政补助力度远不如前任政府。苏格兰民族党（SNP）趁机造势，称“分家”后可以执行灵活的经济和财税政策，收回对北海油气田的管辖权，从而让苏格兰人过上好日子。苏格兰分离运动同时受经济利益和选举政治驱动，但这还不能解释一切。值得关注的是，苏格兰分离主义者为独立找到新的“理论依据”：英国政府无视苏格兰较好地保留了自己的语言、司法和文化传统等事实，一味强调苏格兰的政治和社会价值（如免费的高等教育、慷慨的养老金政策以及对欧洲一体化的积极态度）有别于英国其它地区。其逻辑可以简化为：“我”（苏格兰）跟“你”（英格兰）在“价值观”上不一样，因此“我”要独立。

        卡梅伦政府没有对苏格兰独立公投设置障碍。经过几轮磋商，2012年10月，卡梅伦与苏格兰首席部长萨尔蒙德签署了《爱丁堡协定》，英国议会随后授权苏格兰议会就公投事宜进行立法。作为政府首脑的卡梅伦为什么允许苏格兰举行独立公投？原因是多方面的。

        首先，历届英国政府都支持“民族自决”。2008年，科索沃单方面宣布从塞尔维亚独立后，英国政府立即予以承认。在英国与阿根廷就福克兰群岛（阿方称马尔维纳斯群岛）的归属交锋时，卡梅伦就坚称福岛人民有权决定自己的未来。2013年，英国政府允许福岛居民就主权归属举行公投。在处理苏格兰问题上，卡梅伦没有理由不一视同仁，否则就是自打嘴巴。

        其次，英国没有成文宪法，其惯例法中没有涉及国家“解体”的规定，这使得政府无法以独立公投“违宪”为由加以阻挠。另外，卡梅伦本人也想通过公投这种方式，向英国选民乃至世界证明自己有能力以“民主协商”的方式解决国内分离主义问题。当然，卡梅伦政府的做法有很大的政治风险。随着支持独立的比例逐渐上升，卡梅伦再也无法泰然处之。毕竟，他不想作为“失去苏格兰的首相”而“载入史册”。

        面对国内的分离运动，相关国家主要采取两种手段应对：对于以暴力方式寻求独立的，予以强力打压，如英国政府对北爱尔兰、法国政府对科西嘉的做法；对于和平抗争的，给予对话和谈判的空间，如西班牙政府处理加泰罗尼亚独立问题，加拿大处理魁北克独立问题。具体而言，英国与西班牙等国的做法有很大的不同。

        今年4月，西班牙议会否决了加泰罗尼亚自治区议会提出的有关独立公投的法案。西班牙首相拉霍伊表示，加泰罗尼亚议会的法案违宪，如果该地区要举行公投，先要修改宪法。英国政府主要采取了“反独立不反公投”的策略，软硬兼施，多方围堵，攻心为上。

        一是由英国外交部、财政部、国防部等出台各类分析报告，提醒苏格兰人独立后将要面对诸多风险和困难。如财政部的报告《剖析苏格兰——宏观经济与财政运作》称，只有作为英国的一部分，苏格兰的经济才能保持良性增长。苏格兰独立后若想保持现有公共服务就需增收13%税款，维持目前税收水平则需削减11%的公共服务。为避免“警告”激起苏格兰人反感，相关报告都尽量以数据和事实说话，强调苏格兰留在英国的好处。

        二是多位政治人物向苏格兰民族党施压。财政大臣奥斯本威胁说，苏格兰若脱离英国，将不能继续使用英镑。欧盟委员会主席巴罗佐在接受BBC采访时称，独立后的苏格兰不能自动成为欧盟成员国，其入盟进程将“非常困难，甚至不太可能实现”。

        三是争取国际舆论支持。罗伯逊勋爵（苏格兰人，曾任北约秘书长）公开呼吁“英国的盟友”站出来反对苏格兰独立。据苏格兰媒体揭露，英国外交部私下里游说俄罗斯、西班牙等存在分离运动的国家，英国驻西班牙大使还“建议”西媒体发表批评苏格兰独立的文章。

        四是打出亲情牌。卡梅伦以爱国主义为理由，恳请苏格兰留下，称“‘大不列颠’因苏格兰而伟大”，“在一起才会更强大”。他许诺，如果苏格兰选择留下，中央政府将向其下放更多权力，如可自行发行投资债券、支配所得税等。

        上述手段的有效性，当然要靠9月18日的公投结果来检验。但目前英国政府的政策更多是注重短期效应，特别是经济影响。比如，在萨尔蒙德向苏格兰民众承诺独立后每家每年将享受2000英镑的“独立红利”后，英国财政部第一副大臣亚历山大辩称，维持统一将给每个苏格兰人带来1400英镑的“红利”。

        英国政府应更多思考影响深远的问题：

        一是如何缓解国家认同危机。苏格兰分离运动的兴起与发展，表明英国的内聚力下降，国家认同危机进一步加剧。1707年苏格兰与英格兰联合后，两个民族扬帆出海，共同创造了大英帝国的辉煌，也共享了大英帝国的红利。尽管当年的合并，苏格兰人有些迫不得已，但这并不意味着此后的英格兰—苏格兰关系中，后者就是一个被压迫者的角色。在当今相互依赖加剧的时代，合则强，分则弱，“抱团取暖”是时代潮流。对此，英国政府还要向苏格兰人做更多解释与宣传工作。

        二是论证“权力下放”（devolution）的效力问题。为了取悦苏格兰民众，三大主流政党现都许诺对苏格兰下放更多权力，但权力下放是助长还是消解了“离心运动”？布莱尔执政初期赋予苏格兰较多自治权力，包括设立了苏格兰议会。这种权力下放的目的之一是从制度设计上遏制“民族主义”。但事与愿违，萨尔蒙德领导的民族党逐渐突破了制度限制，再度擎起苏格兰独立大旗。近期，有工党议员表示反对进一步的权力下放，认为1999年权力下放法案是“没有出口的高速路”——客观上助推了分离运动。如何更好的下放权力，英国政府及英国议会需要做进一步的反思与论证。