新加坡为何要改革公共交通机制

新加坡的交通管理在世界领先，但仍然注重效率，此次改革是试图进一步提升公交效能。  CFP 图

编者按：

        这是城市交通专家刘岱宗先生为我们撰写的第一篇专栏文章，分析新加坡最近对公共交通体制的改革举措。

        新加坡的交通管理在世界领先，但仍然注重效率，此次改革是试图进一步提升公交效能。反观我们的城市，近年来大建地铁，虽然在总体上增加了运能，但从财政角度讲，其直接投资的性价比并不高。眼下又正是土地财政空间压缩之际。故此，优化公交系统，用更少的钱做好公交服务，恐怕正是中国城市下一步要做好的事情。

        刘岱宗先生会对新加坡的这一改革保持关注。未来，他还会与市政厅独家分享更多交通治理方面的思考。

        今年公共交通领域的一件大事，是在上个月底，新加坡启动了公共交通系统的改革方案。方案的核心，是在两家垄断的大企业——新加坡地铁公司（SMRT）和新捷运公司（SBS）的公交运营牌照到期后，将其中部分公交服务进行外包，循序渐进地将原有的市场主导行为转变为一种公私合营的体制。首批三个服务包，已经在政府的招投标网站上公布了。

        尽管在新加坡之前，有许多城市已尝试使用这类管理机制，但作为拥有世界上最先进的公共交通系统的新加坡，这次改革会产生非常深远的意义。

        从时间节点来看，新加坡的改革对我国交通的可持续发展有很大参考意义。可持续发展的一项内容，就是财务的可持续，我们要对城市公共交通的投资精打细算。

        中国现在大多数城市的轨道系统建设，都带来80%以上的超高负债率。我国城市常靠土地出让来支持地铁建设，地铁不计直接成本追求公共交通高性能——那么，一旦我们的土地市场流转速度放缓，就需要寻找手段来提升和优化性价比。参考其他国家，韩国首尔启动公交改革的时间节点，也正是负债率达到87%之时。

        由此，有必要关注新加坡这次对公共交通机制的改革，以探究其有益经验，为我们的城市未来可能采取的举措做参考。

        历史上，新加坡对公共交通管理机制多次进行有益探索。例如，新加坡是世界最早在规划上实现了公交引导发展的城市，新加坡的政府组屋项目多围绕在主要的轨道交通站点周边500米范围内，重要的轨道交通站点也都打造成为功能混合的邻里商业中心，而与常规公交系统的换乘站，也在轨道站点周边步行范围内。这样，就从用地规划角度确立了公交优先的战略地位。同时，新加坡采取地铁公司和常规公交公司（SMRT与SBS）之间互相持股的独特做法，从机制上将地铁和常规公交的利益整合为一体，从而确保公共交通一体化网络实施。

        那么，如今新加坡为何要推出公共交通机制改革？

        新加坡推出公共交通机制改革，和2002年的韩国首尔启动的机制改革类似。新加坡也经历了最近10年人口快速增长带动地铁系统的快速建设。

        在城市负债率达到一定水平后，再发展公共交通系统，就只能更依赖于常规公交系统服务质量的优化。显而易见的是，今天两家独大的垄断性企业，其公共交通服务质量和生产效率的提升速度都十分有限。因此，公共交通机制改革的核心目标是提高生产效率和服务质量。

        新加坡公共交通机制改革的核心是什么？

        公共交通系统发展的难点，就在于其城市基础设施的社会属性，与运输服务的市场属性间的协调统一。公共交通本身要支撑、引导政府的城市发展规划，同时还要通过市场，调节优化企业的运营管理、生产效率和票制票价。

        因此，要创建高效的公共交通机制，很难单独依赖市场或政府某一方单一的力量去完成。核心必须是建设一套行之有效的公私合营体制。世界上公交领域的公私合营机制不乏成功经验，例如巴西库里蒂巴、韩国首尔、哥伦比亚波哥大等。

        新加坡的公共交通机制改革方案是什么？

        首先，政府拥有公共交通相关的基础设施，例如公交场、站、厂，以及经营性资产，如车辆、车辆管理系统、信息系统等。

        之后，政府将特征属性类似的12条线路约300-500辆公交车捆绑成为一个服务包，政府为服务包制定详细的服务标准和考核指标，形成统一的招投标文件后，向市场上符合资格的公交运营商进行公开招标。12条线路、300-500辆公交车，这一规模接近我国2-3个公交车队的水平。市场上符合资格的公交运营商甚至可以来自其它国家。

        新加坡的公共交通机制改革的挑战在哪里？

        我能想到的是以下一些问题：

        1）如果需要更换运营商，如何确保过渡期的顺利过渡？让公交乘客不受影响？

        2）如何安抚公交员工队伍？如果员工每几年就需要更换一次雇主，自然影响团队建设、员工士气。

        3）如何制定招投标的打分标准，商务分、技术分指标如何结合公共交通系统的特点设计？如何在合同设计确保能引入竞争, 保证竞争有序，且集中在提高服务质量和生产效率上？

        4）如何制定一系列标准化、一致化的运营服务内容？

        5）如何对市场行为进行有效监管？如何评价企业的市场行为？

        6）运营商的退出机制和应急机制（如运营商破产）？

        7）如何制定票制票价调整原则、以及进行收入拆分？

        8）一些政府指令性工作如何解决？比如一些临时的大型会议、活动的车辆调派，线路的优化和规划，冷僻线路补贴等。

        新加坡的公共交通机制改革对我国的借鉴意义在哪里？

        住建部中规院曾在广东省佛山市尝试探索推动类似的公共交通机制改革，但因为很多原因，至今影响甚微。因此，我们带着问题探究新加坡的机制改革，会对未来中国的公共交通机制改革探索提供很好的案例蓝本。

        我仍将持续关注新加坡公共交通机制改革实施的经验和教训，也欢迎来信探讨有关公共交通的机制设计。

        （作者系美国能源基金会宇恒可持续交通研究中心高级项目专员）