投资861亿，北京新机场是怎样通过环评关的？

2013年5月22日，北京国际展览中心，包括北京新机场在内的北京新航城沙盘首次亮相。 CFP 资料

        日前，备受关注的北京新机场项目终于尘埃落定。

        随着环境保护部对北京新机场项目环评文件做出审批并公示结束，酝酿多年的北京新机场项目正式取得了环评许可。按计划，这一项目将于2018年建成投入使用。

        经过为期6年的漫长等待和反复论证，北京新机场的最终位置浮出水面。

        根据公示的《北京新机场项目环境影响报告书》（以下简称“环评报告书”），北京新机场位于永定河北岸，确定在北京市大兴区榆垡镇、礼贤镇和河北省廊坊市广阳区之间。建成后的北京新机场距天安门广场直线距离约46公里，距廊坊市中心直线距离约26公里。

        虽然环评报告书总体结论认为“从环境保护角度分析，本项目建设是可行的”，但由于北京新机场正好处于京津石“大三角”00031371中心地带，用地范围大、涉及人口多、行政区划较为复杂。尤其是在建设期间、特别是建成后，对相关区域可能造成的环境影响会更加复杂。也正因为如此，备受舆论关注。

        北京新机场可能会带来哪些环境影响？影响会有多大？应采取什么措施将其降至最小？带着这些问题，记者对承担这一项目环评任务的北京国寰天地环境技术发展中心有限公司（以下简称“国寰天地”）进行了深入采访。

噪声是环评面临最大技术难题

        北京新机场项目航空业务量大，并采用了多跑道系统，纵横交织，对于预测噪声影响来说增加了很大难度

        “尽管早在4年前，我们就介入了北京新机场建设的环境咨询工作，但当真的面对这一项目的环评任务时，还是感到压力巨大、困难重重。”作为从事环境影响评价及相关研究工作已有13年的专家，国寰天地总经理王亚男并不回避自己面临的压力。

        王亚男带领的国寰天地是一支平均年龄不到35岁的年轻队伍。早在2003年，他们就开始以环境保护部环境发展中心建设项目甲级环评资质开展建设项目环境影响评价等技术咨询服务，特别是在机场领域，更成为行业翘楚。

        在接手北京新机场项目之前，国寰天地已累计承担和完成80余项机场及相关工程的环评，涉及机场数量70余个，约占民航“十二五”规划机场总数的1/3。其中不乏有上海浦东国际机场、天津滨海国际机场、杭州萧山国际机场、成都双流国际机场及新建昆明国际机场工程等重大项目。

        权威的资质、过硬的实力、丰富的经验和全国范围内的较大影响力，使得北京新机场建设指挥部选择了国寰天地作为环评单位。

        然而，北京新机场项目面临的环境问题之复杂、解决难度之大，还是使国寰天地遇到了前所未有的挑战。

        在众多挑战之中，最大的就是噪声问题。

        北京新机场场址区周围现以农村为主，工程占地的46.64%为耕地，背景噪声较低。新机场建成运营后，目标年飞机飞行架次预计达到62.8万架次，周围区域受飞机运行噪声、交通噪声、社会活动噪声的影响将显著加大。

        王亚男说，如何较为准确地预测新机场带来的声环境影响、该提出哪些有效措施来控制和减轻飞机噪声的影响，就成了本次环评的重中之重。

        另外，北京新机场项目航空业务量大，并采用了多跑道系统，纵横交织，在国内外亦属罕见，对于预测噪声影响来说增加了很大的难度。

        “做多少小机场（的环评）都不会遇到类似这个项目带来的技术难题。”王亚男说。

        根据规划，北京新机场一期将新建4条跑道及配套的滑行道、站坪系统等设施，远期规划建设7条跑道，包括6条民航跑道和1条军民合用跑道。这将使其成为世界上规模最大的机场之一，而国内现有的最大机场——首都国际机场也仅有3条南北向的远距平行跑道。

        “机场运行程序的复杂，对飞机噪声影响预测的准确性提出了考验。”王亚男说，他们的声环境评价利用 INM（美国联邦航空局开发的机场综合噪声模型）中的数据，参考首都机场实际监测结果和飞机飞行的第一目的地的距离，得到了比较符合机场实际的主要机型单架飞机的 EPNL（等效感觉噪声级） 曲线。

        通过空管有关部门的帮助，环评人员得到了新机场飞行轨迹、飞机运行机型和预期架次数的基础信息，以及不同航向的飞行架次比例，最后依据北京新机场建设指挥部提供的《北京新机场项目飞行程序图》，完成了WECPNL（飞机噪声计权等效连续感觉噪声级）的计算和噪声等值线图的绘制。

        北京新机场环评项目负责人王天培认为，有些世界先进的降噪政策，在我国的机场环评工作中很少被采用。这次环评单位提出的侧向跑道方位旋转从而使其延长线避开廊坊市城市上空，以及侧向跑道离场（起飞）飞行程序900米限高调整等措施能够得以落实，对国内环评行业而言，都是史无前例的创新。

        “所谓机遇与挑战并存，如果没有遇到举足轻重、规模宏大的北京新机场项目，恐怕我国采用国际先进的飞机噪声防控措施还要推迟。”王天培说。

调整主跑道方向

        提前介入项目前期环境咨询工作，在调研基础上，提出了调整跑道、设置限高的建议，实现了噪声的源头治理

        2010年3月10日，国家发改委办公厅复函民航局综合司和北京市政府办公厅，原则同意首都机场集团公司作为北京新机场建设项目法人，聘请有资质的设计单位编制项目预可行性研究报告。

        中国民航机场建设集团公司受任编制这一项目的预可研报告时，特别委托国寰天地参与了报告中“环保篇章”的编写工作。

        在预可研报告的“环保篇章”中，国寰天地就噪声影响、规划控制、公众参与等重点需要关注的环境问题，提出了初步建议和措施，并协助中国民航机场建设集团公司最终通过了审查。

        2012年12月，国务院下发“国函217号文件”同意建设北京新机场。国寰天地于2013年6月受建设单位委托，针对新机场场址区域的环境背景、敏感环境问题以及噪声影响程度和范围等开展了前期调研。

        通过大量的前期工作，国寰天地对《可行性研究报告》中的一些设计方案以及围绕新机场建设的其他配套方案，提出了有益的咨询意见和建议，主要包括跑道构型和飞行程序的进一步优化。

        “要不是提前介入项目前期的环境咨询工作，调整跑道和优化飞行程序的建议必然再次滞后，难以落实。”环评项目组长、高级工程师刘海东博士如此表示。

        刘海东告诉记者，环评工作的早期介入，有利于预防项目可能带来的环境影响。但因受基本建设程序及制度等方面的限制，往往环评只能在预可行性研究方案完成后才开始介入，而此时项目选址和工程方案已经确定，难以充分发挥预防的作用。

        2014年2月，北京新机场项目环评工作正式由建设单位委托国寰天地开展。而在此之前，为了顺利、有效地推进环评，环评人员已做了大量的调研工作。

        “通过前期介入，我们发现，最初确定的跑道构型为3条主跑道和1条侧向跑道，主跑道方位为正南正北向（北京市独立坐标系），侧向跑道方位为正东正西向。考虑到空域限制和尽量减少民航机场空中运行的矛盾，决定将南北向跑道逆时针旋转7度，使之与首都国际机场跑道平行。”刘海东说。

        主跑道方向调整后，侧向跑道也将随之进行同角度的旋转。刘海东说，从方便机场设施布局的目的来说，主、侧跑道应呈直角关系。但是从环评角度出发，侧向跑道与主跑道的夹角应该呈多少度，与飞机起降对廊坊市区造成的噪声影响大小息息相关。

        从北京新机场近期跑道运行图上，记者看到，如果按照开始预定的跑道构型方案，当主跑道旋转7度之后，与之呈90度夹角的侧向跑道的延长线正好贯穿了廊坊市九州镇，这就意味着九州镇以及廊坊城区均位于其航线之下。

        刘海东表示，侧向跑道承担了新机场约50%以上的起飞任务，主要用于向东起飞。此时由于飞机处于加大马力爬升的状态，产生的噪声格外巨大。按照飞机越过廊坊市区时距地1500米以内的高度计算，也将对城市居民造成不小的噪声影响。

        经过反复调研，环评人员认为，为了尽可能避免噪声对周围城镇居民生活产生影响，同时根据相关要求，建议侧向跑道不与主跑道方位做同角度旋转，而是适当调整，最终与主跑道呈70度夹角。

        刘海东向记者解释说，侧向跑道与主跑道保持70度夹角，可以使侧向跑道的延长线位于廊坊中心城镇范围以南，从永定河洪泛区上空穿过。按照未来廊坊市主要向西、向北发展的规划来看，飞机航线在城市南侧，最大程度降低了噪声对居民的影响。

        除了调整跑道构型，环评单位在准确预测飞机噪声影响的基础上，又提出了调整限高这一优化飞行程序的大胆建议。

        原来，依据预可研阶段飞行程序方案，主跑道中东一跑道的一条起飞航线与侧向跑道起飞航线有交叉。因此，设计方对侧向跑道起飞后在交叉点上的飞行高度设置了600米的限高要求。

        也就是说，侧向跑道飞机起飞后不能快速爬升，而需要低空平飞一定距离，待越过交叉点后再次爬升，这就等同于将飞机初始爬升这一发动机噪声最大的阶段进行了时间上和空间上的延伸。

        而根据环评预测结果显示，按照这种方案，超过70分贝的区域最远可达距离侧向跑道东端20公里的范围，不仅对航线下方居民产生较大的噪声影响，同时也为未来的噪声治理加大了难度。

        为了尽可能减少影响，环评单位向建设单位提出了调整飞行程序的建议。建设单位组织环评单位与相关部门展开了数次联席研究讨论会，最终经空管设计部门批准，将限高由600米调整至900米。同时空管部门将对侧向跑道的起飞进行分情况限高，明显减小了侧向跑道超70分贝的影响范围。

对降噪进行精细化管理

        除了实施噪声搬迁并采取超标建筑物隔声之外，还通过航空器运行与噪声监测系统，对降噪进行精细化管理

        北京新机场环评项目声环境专题负责人李冉在接受记者采访时表示，航空规划与城市规划的有效协调、调整跑道位置、优化飞行程序、建立优先跑道系统和噪声测量系统等措施，均有利于降低噪声影响、保护环境并减少燃油消耗。但解决噪声环境问题的根本办法，还是实施噪声搬迁并采取超标建筑物隔声。

        记者了解到，北京新机场噪声治理拟对近期目标年WECPNL超过80分贝的村庄、 学校、卫生院采取噪声搬迁的措施，对WECPNL为70~80分贝范围内的学校、卫生院、村庄，根据不同性质采取噪声治理措施。

        李冉介绍说，新机场项目声环境影响主要来自于飞机噪声。

        根据预测，近期目标年飞机噪声WECPNL超过80分贝的村庄有9个，75~80分贝范围内的村庄分别有22个；超过70分贝的学校有23所，其中有7所超过75分贝；有一个卫生院超过75分贝。这样计算下来，共计需搬迁1794户，涉及人口超过6000人。

        他认为，近年来造成噪声问题突出的原因比较复杂，治理措施的有限、缺乏治理经费的来源是两个重要的原因。

        与以往不同，为了做好新机场项目噪声防治工作，在国务院新机场建设领导小组的协调机制下，建设单位与北京市、河北省两地政府进行了多轮磋商，基本确定了噪声治理的原则和经费来源。

        环评报告还要求，在机场建成运营后，仍需对飞机噪声开展跟踪监测。对此，李冉向记者解释了航空器运行与噪声监测系统的职能。

        李冉表示，北京新机场航空器运行和噪声监测系统的运用，能够确定需要航空公司淘汰、调整其运行时段的机型；给出不同航空公司对北京新机场飞机噪声的贡献量及应分担的职责；同时监测和分析北京新机场运行的不同航空公司飞机的航迹，分析其是否超出机场要求的运行航迹范围。

        此外，这一系统还能监测和分析机场飞机噪声不同级别控制范围边界噪声的月和年度变化趋势，结合实际飞行轨迹、定点监测结果的校核，定期向外公布飞机噪声影响范围等值线图，并结合北京新机场飞机噪声治理措施的实施、监测和分析不同措施的治理效果。

        “当然也包括分析机场飞机运行情况，即不同跑道昼间、晚上、夜间运行比例、机型比例、起降比例等功能。”李冉说，依据北京新机场噪声控制区划分图，同时结合飞机飞行航迹，他们拟设置 9 个飞机噪声常规监控点。计算下来，飞机噪声监控系统投资约需1000 万元。

起飞航迹避开北京市区，搬迁廊坊水源地

        在建设和运行阶段，让机场与周围城镇规划充分衔接、协调发展，成为了本次环评关注的重点，也有效规避了噪声影响

        根据北京新机场规划图，记者看到，在河北廊坊白家务水源地的 18 眼水井中，有一半水源井被占压，另一半的水源井受到影响。

        尽管机场建设与运营对白家务水源地出水量、水质影响很小，但环评报告还是给出了“水源地需关闭并选址另建”的结论。

        记者进一步了解后发现，廊坊白家务水源地已经运行10多年，随着廊坊的城区发展和人口增长，导致需水量不断增加。作为廊坊主城区的主要供水水源，白家务地区的地下水开采量也保持着上升趋势，造成地下水位下降、地面沉降。数据显示，白家务水源地1998年动水位在30多米，现在动水位在70多米，地面沉降了40厘米。

        环评“地下水专题”负责人赵文德告诉记者，白家务水源地的9 眼水源井在新机场的建设范围内，另外7眼水源井的井间联络管、输水干管、高压线也在机场建设范围内，水源井的巡查线路约4公里也在机场占地内。

        特别是两根直径0.6米的输水干管横穿机场跑道，管道覆土只有1.2米左右。如果没有任何安全保护措施，跑道下的管道在承受飞机巨大荷载的情况下，存在爆管的可能性。

        “综合来看，水源地的总出水量将所剩无几，供水安全性完全得不到保障，不符合相关水源地保护的法律法规。从水源地对机场运行的角度来说，地下水的大量开采导致地面沉降、管道爆管的可能性也影响到了机场的安全性。因此依照相关法律，建议将水源地进行迁移重建。”赵文德说。

        根据河北水文地质勘察院编制的《首都新机场建设压占廊坊市白家务水源地的解决方案论证》，最终河北固安县北马村一带被确定为水源地最佳迁址方案。

        如果说水源地搬迁是机场环评项目中极为罕见的特例，那么国内大型机场的噪声影响问题则愈演愈烈，由此引发的群体性事件屡见不鲜。

        仅以首都机场为例，就曾在2006年、2009年、2010年连续爆发过成百上千名住宅小区业主静坐维权并与机场方面严重冲突的群体性事件。

        “究其原因，很大程度上是由于机场建设与城市规划缺乏衔接，造成机场发展与城市远期建设相互冲突造成的。”赵文德说，这种情况在国内一些干线机场已经充分显现，因此在建设和运行阶段，让机场与周围城镇规划充分衔接、协调发展，成为了本次环评关注的重点。

        在环评工作初期，国寰天地就向建设单位和北京、河北两地机场办提出了收集周边各级城镇规划的要求，并走访了大兴区、廊坊市规划部门、固安县政府等单位，收集了有关城市规划。并根据机场远期规划给出的飞机噪声等值线，结合周边地形地貌，绘制了《北京新机场周边飞机噪声控制用地分类图》。

        记者看到，这张图上共划分了4个区域，各敏感点的位置坐标被精确到具体经纬度，方便地方政府按上述要求同时结合净空要求，控制周围区域的建设用地规划。也就是说，如果按此控制，一般不会产生较重的飞机噪声影响。

        刘海东介绍说，新机场2025年和远期飞行轨迹基本不穿过大兴区规划居住区等噪声敏感区域，有两条起飞航迹穿过廊坊市区，但由于飞机到达廊坊市上空时，起飞距离已超过19千米，经过市区时的飞行高度已高于1500米，飞机噪声基本不会对廊坊市区产生影响。

        同时，新机场2025年自北向南的降落航迹大约从北京市南六环附近开始，高度达1800米，并且起飞航迹均已避开北京市区，因此飞行航迹与北京市规划是相容的，飞机噪声对北京市区基本没有影响。

        “但是2025年和远期新机场飞机噪声等值线图和拟修编的《廊坊市城市总体规划规划区城镇协调发展规划》中，有部分区域不相容。”刘海东说，为此，他们与大兴区、廊坊市两地多次沟通，结合飞机噪声预测结果，就噪声影响范围与现行规划和调整过程中的规划之间的关系，向两地做出反馈，提出调整的建议。

        记者看到，环评报告要求机场和北京市、河北省相关区市参照远期飞机噪声等声级线图，联合规划、土地、环保部门，共同制定北京新机场周边飞机噪声控制区。在噪声控制区的指导下，由相关区市规划部门制定机场飞机噪声控制区内的土地利用规划。

        “未来如果需要在噪声控制区内进行项目建设的，还要进行飞机噪声影响评价，同时应征求机场的意见。一旦项目和所处地的飞机噪声不相容，而业主仍愿建设，则由项目业主承担由此引起的一切法律责任。”刘海东说。

        完善的城市规划和机场规划，应优先考虑如何使用机场飞机噪声的高噪声区域。通过规划，将高噪声区域的居民得以搬离并使土地能得到合理的利用。环境影响评价的根本目的即是鼓励在规划和决策中考虑环境的因素，而北京新机场项目的环评恰恰是这样的一次有益探索和实践。