“风暴中”的汽车业与“风暴式的”反垄断执法

刘旭

2014-08-07 16:36 来源:澎湃新闻

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2014年8月,在《反垄断法》生效6年之际,汽车行业正掀起一场反垄断风暴。

       2014年8月1日,《反垄断法》生效六周年。
       当人们还在因央视财经频道郭振玺等的贪腐窝案曝光,而难免重新审视央视“3·15晚会”等消费者保护纪念日活动时,《反垄断法》生效纪念日前后的两周,又迎来了一年之中,反垄断新闻最密集的时段。
       ——2014年7月28日,基于2013年6月企业的举报,工商系统反垄断执法近百名人员突击检查微软在华的4地办公室。
       ——2014年8月4日,在微软以中美双方尚无相关双边协议为由、拒绝工商执法人员查询其美国服务器信息后,“国家工商总局正告微软公司要严格遵守中国法律,不得以任何方式干扰、阻碍案件调查,保证案件调查的客观公正”。
       ——2014年8月4日、5日,在奔驰(中国)刚在同月3日宣布下调部分汽车配件的批发价格,以“回应国家发改委价格监督检查与反垄断局对国内汽车行业的反垄断调查”后,该局调查人员仍对其上海办公室展开了两天的突击检查。
       ——2014年8月6日,工商执法人员继续对微软公司4处办公室进行检查,并突击检查了承担微软公司财务外包的埃森哲。
       在三大反垄断执法系统重组呼声不断、由谁主导重组尚不明朗的背景下,面对最近发改委系统、工商系统不约而同地“竞赛式”突击检查,尤其是对席卷外资、合资车企的反垄断执法风暴,无论是期盼着能给消费者带来实惠的人们,还是窃喜于外资巨头在反垄断风暴中瑟瑟发抖的人们,或者担忧这种运动式执法可能给外资在华生态带来负面影响的人们,或许都会追问以下问题:
       ——这《反垄断法》是何时生效的?
       ——为何直到最近才对汽车掀起反垄断风暴?
       ——是否仅仅是针对外资企业?
       ——反垄断执法能否干预车企定价?以及
       ——到底该如何审视这样的执法风暴?
一、《反垄断法》的27年“心路历程”
       中国《反垄断法》是2007年8月30日颁布的,北京奥运会前一周——2008年8月1日生效。但是,“更高、更快、更强”的竞争文化,并没能在《反垄断法》生效之日起,就风靡全国。尽管如此,在该法生效当天,一位重庆律师以《重庆市机动车辆保险行业自律公约(二次修订)》和《机动车辆保险行业自律公约实施细则》涉嫌违反《反垄断法》为由,起诉重庆保险协会。该案虽以原告撤诉告终,但无论汽车业,还是车险行业,限制竞争行为并未退出历史舞台,更注定躲不过《反垄断法》约束。
       事实上,直到2013年,发改委系统的反垄断执法机构先后查处茅台、五粮液、进口奶粉企业的限制转售价格行为,以及持续近10年的上海黄金价格操纵案时,反垄断执法的“凌厉攻势”才首次给许多人留下印象。同样,对进口奶粉企业和上海金店的查处,也是在2013年8月1日前后的大概两个月间,前者调查了包括雀巢在内的至少10个进口奶粉品牌,对其中6家处罚了6.6873亿元,后者调查了上海13家金店,其中5家被罚0.105937亿元,两案均未罚没违法所得、或勒令违法者返回不当得利。
       也许,并非鲜为人知的是,《反垄断法》的前身《禁止垄断和不正当竞争条例》最初是在1987年,由国务院法制局牵头,与国家体改委、国家工商行政管理局等七部门联合着手,参考德国法的经验进行起草的。那一年,新颁布的《民法通则》生效,国家也陆续允许国营企业、集体经济、个体经营者,以及后来如雨后春笋般在中国扎根的外国投资者,在中国大陆市场被放开价格管制的领域,开展自主经营。
       所以,从那时起,国家就有必要保障尚处于起步阶段的商品经济,以及现在为大家普遍接受的市场经济,能够受到市场竞争——这一市场内生秩序——的约束,使之替代政府“有形的手”,来实现资源优化配置。
       换言之,制定《反垄断法》目的,抑或初心,就在于:在法律没有规定政府应该予以直接干预的市场领域,政府必须且仅可以依据该法,监督各种所有制的市场主体及其行业组织,不得攥成“有形的手”,通过约束不同市场环节的企业经营自由,来限制有效竞争,扭曲市场分散决策的供需机制,人为地替代市场去进行资源配置。除非,其能够依据该法主张,其行为对市场效率提升的贡献超过其所带来的负面影响,并可以让消费者分享由此带来的收益,同时又不至于导致严重限制有效竞争(参见《反垄断法》第十五条,及其效仿的《欧盟运行条约》第101条第3款)。
       然而,从上世纪八十年代末中德合资的上海大众汽车逐渐为人们所熟悉,一直到2002年中国加入世贸组织后,“以市场换技术”的口号引领中外合资汽车企业席卷中国汽车市场,保护市场竞争的《反垄断法》,同时也是约束政府的《反垄断法》,使之必须放弃对微观市场行为的干预、转而仅仅承担起保护市场竞争义务的《反垄断法》,一直没有颁布。同样,在2002年铩羽而归的,还有让无数中国人魂牵梦绕的世界杯中国男足代表队。
       2005年4月1日,也就是在改革开放后第一家轿车合资企业落成的第20个年头,商务部、发改委、国家工商总局三部委联合下发的《汽车品牌销售管理实施办法》生效实施。同月21日至22日,中欧竞争政策对话在北京举行。“参加对话的主要是活跃在竞争政策领域的中国和欧盟双方的政府官员、专家学者,以及从事竞争法实务的律师和企业界人士。……全国人大常委会已将该法列为当年重点审议的立法项目。”
       因为早在2004年2月,商务部接替工商总局起草的《反垄断法(送审稿)》已经在同年5月签署《中欧竞争政策对话》框架性文件前夕,提交给了国务院。然而,国务院真正原则性通过《反垄断法(草案)》则是在2006年6月8日,也就是德国举办男足世界杯前夕。
二、汽车业反垄断风暴,以及“2年”的“研究式调查”
       2014年8月,在《反垄断法》生效6年之际,也就是上海大众汽车成为第一家轿车合资企业的第30个年头,反垄断执法者磨刀霍霍,对日资配件企业、对合资车企、外商独资车企及其经销商,展开了密集的调查。
       2014年8月6日,北京APEC峰会前夕第三次高官会谈的第一天,国家发改委召开新闻发布会声明:“对汽车‘及配件’的反垄断调查始于2011年底,目的是维护汽车行业市场秩序、保护消费者合法权益。”此外,媒体也披露:“国家发改委近日完成了对日本12家企业汽车零配件垄断行为的调查。”
       为什么,一项反垄断执法调查会持续超过“2年”半?为什么国家发改委要专门强调相关调查开始于“2011年底”?
       答案或许很简单。
       国家发改委2014年6月7日下发,7月1日生效的《规范价格行政处罚权的若干规定》第十六条规定:“对价格垄断行为实施行政处罚参照本规定执行,但另有规定的除外。”同时,又在第五条规定:“价格违法行为在‘2年’内未被发现的,应当依法不予处罚,法律另有规定除外。”这样的规定与中国《行政处罚法》第二十九条一致。而对行政处罚的追溯时效的问题,立法者确实没有在《反垄断》中另行规定,从而为国务院细化相关规定预留了立法空白。这个空白一留就留了近7年。
       换言之,12家日本汽车配件企业的违法行为,如果是在国家发改委反垄断执法机构发现前“2年”就已经停止了的话,那么就无法再被其处罚。同样,这也就意味着,在2014年汽车行业遭遇反垄断执法风暴的两年前,亦即2011年底以前,汽车行业中那些“未被发现”的违反《反垄断法》行为,无论是外企、合资企业还是中国国企、民营企业的违法行为,国家发改委反垄断执法机构都将无法处罚。
       然而,从2011年底至今,到底有哪些汽车企业因为违反《反垄断法》而被执法者发现?这或许只有国家发改委反垄断执法人员才知道。因为,即便是在该机构主办的《中国价格监督检查》杂志中(2013年更名《中国价格监督检查与反垄断》),从2005年至2013年底的所有“价格监督检查司工作大事记”,也即现在的“价格监督检查与反垄断局工作大事记”,都没有提及一则汽车企业因为违反《反垄断法》而被启动调查的具体信息。
       实则,早在2011年3月,就有报道指出:北京奔驰汽车有限公司因为涉嫌违反《反垄断法》,限制最低转售价格,而被经销商向中国汽车流通协会举报,并披露了北京奔驰、奔驰(中国)之间的矛盾(李芳芳,《21世纪经济报道》,2011-03-30)。
       2012年“11月28日”,“国家发改委价格监督(检查)与反垄断局副局长卢延纯首次借助中国汽车流通协会年会的平台表示,下一步要加大对汽车产业反垄断的力度,并确定了整车销售价格、售后服务、拒绝交易三个反垄断的重点。……值得注意的是,发改委反垄断并非仅仅高举‘大棒’,同时强调要开展研究式调查。‘今年(2012年——笔者注)以来我们选取国内部分重点汽车生产厂商开展调查,发现现有汽车转购价格的问题,汽车厂商也主动纠正了自己的行为。他们修改了相关的商务条款,这些做法维护了经销商的合法权益,也受到了经销商和消费者的欢迎,下一步我们将选取具有典型代表的汽车生产商、经销商,就有关价值的竞争问题,开展研究式调查,听取意见和建议。’卢延纯强调。”(何芳,《21世纪经济报道》2012年12月12日)
       从这则2012年12月12日的报道中,外界可以获知,国家发改委的反垄断执法者确实发现了违反《反垄断法》的行为。
       但是,涉案的北京奔驰,以及其他从事类似违法行为的企业,最终没有被国家发改委反垄断执法机构像处罚进口奶粉企业、进口眼镜镜片企业和茅台、五粮液那样进行处罚,尽管《行政处罚法》第六十二条明确规定:“执法人员玩忽职守,对应当予以制止和处罚的违法行为不予制止、处罚,致使公民、法人或者其他组织的合法权益、公共利益和社会秩序遭受损害的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任。”
三、关键的“2年”
       更重要的是,2012年12月12日的报道中,国家发改委的反垄断执法者没有提及:在此之前,执法者是否已经发现12家日本汽车配件企业违反《反垄断法》的行为,或至少没有提及这些违法行为是否涉及中国市场。
       那么,又是什么原因,让中国反垄断执法机构得以在欧美、日本、新加坡从2011年起相继对日本汽车配件企业进行处罚后,突然发力,一举实现了执法突破?国家发改委没有披露。
       2014年5月30日,原英国金融时报集团旗下、现为私募股权基金BC Partners旗下的Policy and Regulatory Report(PaRR)在向其全球客户分发的通讯《China's NDRC starts auto parts investigation; Japanese firms implicated》中披露:直到2013年底,才有日本汽车配件企业通过中国律师与国家发改委反垄断执法机构建立联系,而后者竟然惊讶于日本车企已被美国联邦司法部在历时“2年”的调查后依法处罚。
       然而,更重要的是,美国司法部2013年9月26日披露的相关信息显示,至少部分日本汽车配件企业已经在2011年7月停止了长达近10年的限制价格竞争行为,而恰恰是在2011年11月8日欧盟正式宣布对若干汽车轴承制造企业进行调查,直到2014年3月19日才正式作出处罚决定。
       既然,一项反垄断执法调查往往要持续超过多年,才能最终获得充分的证据证明涉嫌从事限制竞争行为的企业确有违法,并根据复杂的销售数据,详细地依法计算适当的罚金,甚至还可能因为被罚企业对罚金设定的质疑,而继续进入旷日持久的诉讼。
       那么,在欧盟等国家和地区,对限制竞争行为的处罚追溯期设置一般较长的情况下(例如5年),为何国家发改委2014年7月1日生效的《规范价格行政处罚权的若干规定》,却要对违反《反垄断法》的价格垄断行为的追溯期限,设置为“2年”内“未被发现”就不予以行政处罚(含没收违法所得)?
       当然,也许更让外界关心的是,从2012年起,国家发改委价格监督检查与反垄断局到底对哪些涉嫌违反《反垄断法》的企业开展了“研究式调查”,哪些企业是在《规范价格行政处罚权的若干规定》生效“2年”前,由于被如此“研究式调查”,才停止了违法行为,虽然在当时就应当依法处罚,但至今没有被处罚,并再也无法被处罚。
       这其中,又有哪些企业没被这次汽车行业的反垄断执法风暴席卷,安然过关?这背后又是否存在各级反垄断执法人员涉嫌违反《行政处罚法》第六十二条的寻租行为?如果没有,那么又是如何做到有效防范的呢?
       12家日本汽车配件企业违法行为终止后“2年”内,是否已被国家发改委反垄断执法机构发现,进而有证据主张行政处罚的追溯时效?相比这一问题,前述题或许更值得外界关注。
四、为何今年汽车行业反垄断执法最近“风乍起”?
       的确,正如球迷将中国足球市场和男足水平在过去12年的原地踏步甚至倒退,部分归咎于对黑哨、假球行为处罚不力一样,保障中国汽车市场的有效竞争和消费者福利,首先离不开反垄断执法机构的严格执法,而非直到《反垄断法》生效第六年、规制价格串谋行为的《价格法》生效十六年后,才刮起汽车业反垄断执法风暴。
       那么,经历了“2年”的“研究式调查”,为什么直到2014年,国家发改委价格监督检查与反垄断局才下决心,大张旗鼓地对汽车行业的反垄断执法行为进行查处?
       在国家发改委价格监督检查与反垄断局《2013年1~6月/7月~12月价格监督检查与反垄断工作大事记》中(载《中国价格监督检查》2013年第10期、《中国价格监管与反垄断》2014年第3期),记录着其在2013年对保险业,尤其是机动车保险业务违反《反垄断法》行为的执法工作:
       ——3月25日~29日,价监局根据群众投诉举报调查浙江省机动车保险垄断案。
       ——6月7日,李青副局长听取中国人民财产保险股份有限公司有关垄断行为的汇报。
       ——9月9日,价监局邀请法学、经济学、保险学、统计学专家,召开保险业反垄断研讨会,许昆林局长出席,李青副局长主持。
       ——9月9日,价监局向有关价格垄断涉案保险行业协会下发《行政处罚事先告知书》。
       ——11月22日,中国保监会陈文辉副主席拜访胡祖才副主任,就保险业价格垄断案有关事宜再次进行沟通,许昆林局长、李青副局长参加。
       ——12月23日,价监局与中国证监会法律部、机构部有关负责人就证券业经纪业务涉嫌垄断案进行沟通,许昆林局长、李青副局长参加。
       遗憾的是,不同于汽车业反垄断执法风暴席卷几乎所有媒体,人们不容易通过媒体了解到的是:2013年,国家发改委反垄断执法机构对保险业,尤其是车险业的反垄断处罚到底是多少,处罚了哪些企业,是否没收了违法所得,是否有要求这些违法企业,像其2013年初处罚三星等限制价格竞争的外资液晶面板企业那样,要求违法者也将不当得利返还给交易相对人,即投保人。
       当然,类似的情况也涉及到“证券业经纪业务涉嫌垄断案”,尽管后者可能导致违法者必须:对多年来的违法行为,向上亿股民支付“天文数字”级别的损害赔偿。但除了财新网记者范军利2014年3月4日发布的《【特稿】协会干预券商定价有违<反垄断法>》,大多数媒体,并没能像对外资豪车遭遇反垄断执法风暴那样,对“证券业经纪业务涉嫌垄断案”予以关注。
       “风乍起,吹皱一池春水。”
       2014年“3月14日”,“中保协在京召开保险业反垄断工作研讨会”,向国家发改委反垄断执法机构提出了《关于建立我国财产保险行业适用<反垄断法>豁免政策建议的报告》、《我国机动车保险市场经营状况报告》。而就在同年3月5日,中国汽车技术研究中心召集了维修、“保险”及零部件业的相关人士,就汽车厂商公开零部件产品信息、打破厂商对零部件销售渠道的控制召开会议。
       在上述背景下,也许就不难理解:为何国外的反垄断执法调查都只关注制止和处罚限制竞争行为本身,而唯独当下国家发改委价格监督检查与反垄断局,在对汽车业掀起反垄断执法风暴中,以“零整比”这个车险业的关键词为“风眼”。
       如此一来,也就不难了然:为什么当一些车企宣布调低配件价格后,反垄断执法者又掀起了突击检查的攻势,因为,“记者昨天(2014年8月5日)从‘权威人士’处确认,发改委确实正在对奔驰进行调查,原因是奔驰为配合反垄断调查而进行的降价措施‘没达到发改委期望的幅度’”(刘磊涛《京华时报》2014年8月6日)。
       2014年8月5日晚,当发改委系统的反垄断执法机构刚刚结束对奔驰(中国)在上海的办公室为期两天的突击检查,尚需进一步证实其是否存在违反《反垄断法》行为之际,央视就在当日的“央视财经评论”、“环球财经连线”两档节目中先后报道相关执法行为,并通过独立评论员凌然呼吁目前被反垄断调查的外资豪车企业能够进一步降价。
       巧合的是,在国家发改委反垄断执法机构调查美国高通公司涉嫌违反《反垄断法》尚未作出官方表示之前,在高通公司尚未就前者对其的违法指控依法作出申辩、或主张听证之前,在正式的行政处罚决定依据法定程序作出并公布之前,央视就在2014年7月23日——高通公司公布第三季度财报的前一天,集中对该案进行了“一边倒”的报道,并以7月24日高通市值狂泻超过91亿美元,变相惩罚了高通公司。
       综合上述信息,外界也许仍无法得出合理的解释,为什么《反垄断法》酝酿这么多年,也生效了六周年,直到如今才开始对汽车行业展开反垄断执法风暴。外界也没办法基于目前国家发改委披露的有限信息来判断,这一轮对汽车行业的反垄断执法风暴,是否将不同于进口奶粉案、外资眼镜镜片案那样,也处罚过去“2年”“研究式调查”中发现的国资、民营汽车企业违法行为,让因此而受到损害的更为广大的工薪阶层消费者也能有机会“讨个说法”,而不只是对豪车企业被查“看个热闹”。
五、国家发改委价格监督检查与反垄断局是否涉嫌违反《行政处罚法》?
       但很显然,即便国家发改委2014年7月1日生效的《规范价格行政处罚权的若干规定》可能让一些违法企业因为其违反《反垄断法》的行为终止后“2年”内“未被发现”,而最终逃脱处罚,国家发改委还是没有对2011年就停止限制最低转售价格行为的奔驰(中国)手下留情。同样,央视也没有对已经为“回应国家发改委价格监督检查与反垄断局对国内汽车行业的反垄断调查”的外资车企表示任何的同情。
       尽管,依据《行政处罚法》,在对违法行为作出警告、罚款等行政处罚决定,并责令整改之前,须掌握事实证据,并依据法定程序保障当事人的申辩权、主张听证的权利。
       但很显然,国家发改委价格监督检查与反垄断局对奔驰的新一轮突击检查恰恰表明,此前其掌握的证据似乎并不足以证明奔驰违法。即便如此,“回应国家发改委价格监督检查与反垄断局对国内汽车行业的反垄断调查”这种基于执法者的“警告”而做出的表述,仍旧被写在了奔驰8月3日宣布降价的声明中。
       奔驰(中国)想必没有胆量因为国家发改委价格监督检查与反垄断局的执法行为涉嫌违反《行政处罚法》,而起诉后者、激怒后者。尽管《行政处罚法》明文规定了“行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”,但以往国家发改委价格监督检查与反垄断局的执法新闻稿中从未披露过违法者提出申辩的先例。
六、以《反垄断法》的名义保护竞争,抑或干预市场定价?
       更显而易见的问题也许是:《反垄断法》制定的目的,以及改革开放三十五年来,政府对微观市场经济的干预界限,到底是什么?是仅限于保障市场有效竞争,还是为了以此为名,要求市场主体,无论是外资企业,还是中资企业,按照国家发改委价格监督检查与反垄断局,以及为其提供专家意见的学者、律师、行业协会、研究中心的心理预期,来调整本应由市场来调节的价格?难道,能够叫停限制竞争行为的反垄断执法者,可以“比市场更聪明”或者“比市场更公平”?
       以合肥亿帆垄断尿素原料案为例,2009年下半年,亿帆医药、新陇海制药、芙蓉制药三家公司重组,随后尿素原料国内销售价格从35元1公斤变为350元1公斤。没有请负责经营者集中反垄断审查的商务部介入,国家发改委反垄断执法机构自行调查后,在2012年要求该企业将原料药价格“从每公斤380元降至198元,为下游企业减轻负担2000万元”。(《2012年价格监督检查与反垄断工作和2013年主要工作安排》,载《中国物价》2013年2月)
       这也就意味着,发改委系统的反垄断执法为这样的定价套上了“合法的外衣”,倘若对比相关企业重组前进行换算,就等于让下游企业不得不多转嫁至少1646万元给消费者。
       以广西食糖囤积案为例,该案涉及的囤积行为起始于2009年,《反垄断法》生效后。对于这类限制销量行为,虽然应当由负责查处非价格类限制竞争行为的工商系统,适用新生效的《反垄断法》从严处罚,但是,发改委系统的反垄断执法机构并未处罚违反《反垄断法》的企业,而是仍旧按《价格法》进行干预,在本已被限制竞争行为扭曲近3年的价格基础上,为囤积的食糖设定了每吨7000元的最高限价。
       但,市场是从不讲任何情面的。这个相当于发改委系统认可的价格卡特尔,最终导致了食糖市场供需扭曲、生产与进口无序、走私激增,最终导致国内食糖价格从之前的7千多元人民币每吨的高价一直跌回到4千元(2014年4月26日央广网记者刘乐:《中国糖业全行业大规模亏损 预计全年亏损超22亿》)。
       如果执法权限厘清、法律交叉消除,如果2009年或2010年工商系统反垄断执法机构能及时介入调查,如果能从严查处,而非由自认为“比市场更聪明”、“比市场更公平”的执法者设定最高限价,结果或许两样。但,历史上从来只有教训,没有“如果”。
七、反垄断执法,请回归法治、找回初心
       2002年,与世界杯冠军擦肩而过的德国男子足球队,终于在2014年第四次获得世界杯,也难得看到认真严谨到木纳的德国朋友如此疯狂地、欢欣鼓舞地挥舞国旗。的确,对于两次世界大战的发源地,绝大多数德国人对“爱国主义”有着某种警惕,所以很少有机会能够看到德国家庭、街道悬挂国旗,也很少能看到挥舞德国国旗的庆祝活动。
       的确,或许只有足球能让这个国家如此的凝聚到一起,而不是为改造火车站、市政建设预算、如何援助希腊而滔滔不绝地公开辩论。而在其他时候,人口相当于四川省的德国,更致力于在面积相当于长三角但自然资源禀赋不足的土地上,低调地扮演“另一个”世界工厂,一个以科技创新为基础的高端制造业中心,来实现缓慢但可持续的增长。
       而这背后,不仅有近二十年对自然垄断行业的市场化改革,更有着56年对限制竞争行为的严格规制——以320名员工的联邦卡特尔局在2012年受理了1127个企业合并申报案,立案调查了143个限制竞争协议案件、20个滥用市场支配案件,并全文披露了详细的处罚决定,以便外界监督和学术研究,从而让保障竞争的执法行为。这和德国市场的激烈竞争一样,都透明而规范,一如鲜有丑闻的德国足球。
       2014年7月底,当世界杯落幕,关于中国足球如何振兴、如何处理足协与足球市场的话题也从各种媒体上退潮时,当我们看着新闻中,适用中国《反垄断法》调查德国企业时,当然应当表示支持。因为任何外国企业在中国,正如中国企业在德国一样,都需要遵守当地的法律。是的,法律面前人人平等,无论对谁而言,违反《反垄断法》就必须被调查、查证属实后依法处罚,在保障违法者的诉讼救济权利的同时,通过公开处罚决定为受到损害的民事主体主张赔偿创造前提,也为外界监督执法提供可能。
       是的,没有法治,何谈竞争,何谈自主创新,何谈消费者保护,又何来可持续的繁荣?
       也许必须有人提醒:在执法处罚决定作出之前,请保持中立,请保障当事人在公众面前的抗辩权利,正如《行政处罚法》第六条保障当事人申辩权利、《反垄断法》第十五条、第十七条也都保障涉嫌违法的经营者提出正当性抗辩的权利那样。
       在《反垄断法》生效六周年之际,习近平主席特别代表、中国国务院副总理汪洋与奥巴马总统特别代表、美国财政部长卢于2014年7月9日至10日在北京共同主持经济对话时,在《第六轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合情况说明》中明确提及:
       “中美双方认识到,竞争政策的目标是为提高消费者福利和经济效率,而不是为促进个别竞争者或个别产业,执行双方各自的相关竞争法律应当公平、客观、透明和非歧视。中方承诺其三个反垄断执法机构将向受到调查的各方提供反垄断执法机构有关这些行为或交易的竞争关切的信息,并为当事人提供抗辩证据的有效机会。”
       上述联合声明,透露出的是美国政府的担忧,或者说对中国反垄断执法机构是否能够真正贯彻“依法行政”的质疑。当然,这样的担忧、质疑是针对反垄断执法者的,尤其是在国家发改委价格监督检查与反垄断局对美国高通展开调查的背景下。
       但很显然,在国家发改委价格监督检查与反垄断局作出行政处罚决定之前,甚至在“消息人士”7月31日向记者“泄密”说“最快可能在二三个月内结案”,也就是说,预计到北京APEC峰会召开前后该案才能“落幕”之前,央视就在7月23日通过对高通公司先入为主的报道,率先实现了比反垄断执法更加严酷得多的“惩罚”。而随后享受相同待遇的,是无法被中美战略与经济对话“联合情况声明”荫庇的奔驰(中国)。
       同样,也或许更需要有人提醒国家发改委价格监督检查与反垄断局:不同于国家发改委价格司的工作,适用《反垄断法》保障有效竞争,不应干预企业经营自由,包括定价自由,因为那是在替代市场无形的手,以《反垄断法》之名,变相限制市场竞争。
       最后,也或许需要有人提醒各位读者,包括在经历了一系列复杂、艰巨的反腐斗争后,下定决心“研究全面推进‘依法治国’重大问题”的改革者们:
       ——当反垄断执法机构整合预期显得扑朔迷离,发改委系统、工商系统在《反垄断法》生效六周年之际,集中开展反垄断执法“竞赛”时,
       ——当《反垄断法》已强大到让在华跨国公司及其中国员工、经销商接二连三地颤抖在执法风暴中、“先入为主”的报道中,而外界至今还无法了解、更无从监督“2年”“研究式调研”背后到底意味着什么,甚至从国家发改委价格监督检查与反垄断局公布的“工作大事记”中也看不出迹象时,
       ——当至今都没有反垄断法学者敢于公开质疑这一系列“运动式执法”,就个案法律适用提出不同于执法者及其顾问意见的质疑时,
       ——当执法者信息披露不足到了只能听凭“消息人士”、“权威人士”、“接近发改委人士”裹挟媒体助力执法者“造势执法”时,
       ——当连续两年,在《反垄断法》生效前后,都出现突击“作秀执法”时,
       反垄断执法这只“真老虎”,是否也该关进“法治的笼子”?《第六轮中美战略与经济对话框架下经济对话联合情况说明》有关反垄断执法的要求,是否也能惠及其他国家的企业,包括中国企业,以及整个中国市场?只有给出肯定的答案,好让《反垄断法》的实施能够运行在法治的轨道上,让外界看得懂、监督得了,方能不辜负立法者、市场经济改革者近20年推动《反垄断法》制定的初心。 
       (作者为同济大学法学院知识产权与竞争法中心研究员,清华大学竞争法与产业促进研究中心研究人员。)
责任编辑:顾卫荣澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 刘旭,反垄断,国家发改委
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