一个上海，三项战略研究，咋回事儿？

        【编者按】

        一个上海，要同时研究三个战略规划。很多人表示看不懂。

        “十三五”发展规划思路、上海城市总体规划以及上海城市未来发展战略等三个层面的战略和发展规划研究，它们各自要侧重起到什么作用，需要研判的问题是什么，三项战略规划研究的边界又在哪里，如何让它们协同发挥作用？上海社科院世界经济研究所副所长、上海社科院政治经济学重点学科带头人权衡为我们撰文进行了梳理。

通过不同战略规划的相互包容和相互支持性研究，有助于推动城市综合功能在动态发展过程中实现整合化、集成化。

        “十三五规划思路研究（2016-2020）”是什么？

        “十三五”发展规划，是根据国家规定每五年发展要求，需要制定的中期发展规划。如今“十二五”发展规划即将结束，要启动“十三五”时期上海经济社会发展规划思路研究。

        其重点是研究2016-2020年五年发展需要关注和解决的若干重大问题，需要按照做中短期发展规划的方法、思路和框架进行研究，其实质是解决未来五年上海发展的重点任务、发展目标和重大举措问题。

        其中关键是遵循未来五年经济社会发展目标，按照“问题导向，需求导向，项目导向”，着力解决和回答未来一段时期经济社会发展和改革开放所面临的国内外环境与条件、发展主题和主线、发展目标和任务、发展战略和举措、重点项目与实施、发展保障和措施等问题。

        “上海城市总体规划修编（2021-2040）”是什么？

        根据国家规定，每20年制定新的城市总体规划，本轮规划是《上海市城市总体规划（1999-2020）》到2020年结束，因此需要提前谋划未来20年即2021-2040年上海城市发展总体规划。

        其重点是研究未来20年上海城市发展总体规划、空间布局以及城市可持续发展问题，属于中长期战略规划研究，需要运用空间经济学等，根据中长期规划编制思路、框架和方法来研究，实质是解决上海城市生产力发展的空间结构和布局问题。

        总体发展规划重点需要解决的问题，是国民经济社会发展和各项建设的空间布局问题，即通过一系列严格的行动计划和预设方案，使一个国家或城市发展预定的总体目标得以实现，因此是一个有行政界限、具体建议方案、具有法律效力等，反映中长期发展要求和目标导向的发展战略规划。

        在笔者看来，本轮城市总体规划研究可能需要重点思考如下几个问题：

        第一，研究未来20年影响上海城市发展的重大变量和条件是什么？经济全球化、市场化、信息化发展的趋势和格局会怎样，特别是经济全球化进一步深度发展，国际投资贸易规则新格局为上海作为国际化大都市带来什么新的机遇和挑战，未来20年中国经济转型升级新格局对上海城市经济发展带来什么新的影响和新的要求？这其实是编制总体规划的背景和环境因素分析。

        第二，未来20年上海城市空间形态、城市资源配置功能、人口发展规模究竟会如何？尤其是随着上海郊区发展和新城建设的推进，单中心的城市化空间体系如何演变？能否形成若干个多中心多层级的城市空间结构体系？这是新一轮总体规划编制的依据。

        第三，未来20年上海城市发展的关键性要素总量和结构会发生哪些新的变化？特别是土地、人口、交通、产业、生态等要素演变格局及如何优化空间布局问题是总体规划的重要依据之一。截至2013年底，全市常住人口为2415.15万，已超过现行城市总体规划确定的2020年的人口规模。从土地来看，全市建设用地面积已达到3070平方公里，占全市陆域面积的45%，建设用地规模已经逼近规划确定的2020年末上海建设用地指标；新一轮总体规划必须重点研究如何确保人口规模、用地规模、交通设施、公共服务、产业就业、城市居住、资源环境承载能力等相互协调和相互适应。这无疑是本轮城市总体规划中迫切需要加以关注的问题。

        第四，本轮总体规划也需要密切关注未来20年中国区域经济发展的格局，尤其是国家提出的丝绸之路经济带和长江经济支撑带建设对于区域经济发展和生产力空间布局的深刻影响，总体规划编制需要重点研究上海参与一路一带经济发展，以及由此带来的区域经济发展梯度推移趋势、产业转移趋势、市场格局重构因素等等；同时也要充分考虑上海与长三角一体化的空间发展新格局。这些都是总体规划研究中需要着力反映的国家战略因素和要求。

        第五，总体规划研究也需要考虑未来20年上海城市产业结构升级转型格局和趋势，以及城乡一体化趋势，充分反映服务经济发展与先进制造业创新驱动与城乡一体化发展新格局，由此可能引起的生产力空间布局的多极化发展趋势和更多新的增长空间，从而需要深入研究上海城市空间走向一体化的布局和格局。

        “上海城市发展（2020-2050），即面向未来30年的上海发展战略研究”是什么？

        面向未来30年上海发展战略研究，需要着眼于未来30年世界经济政治大格局、全球城市发展大趋势以及中国经济社会和上海城市未来30年发展演变新特点，从长期发展和战略高度研究思考上海城市发展的战略目标和战略定位问题。

        与城市总体规划相比，战略关注的更多是城市整体和长远发展带有重大的全局性和长期性，甚至具有决定全局发展的谋划和导向。

        就本次面向未来30年上海发展战略研究来说，首先，需要思考研究一个大的问题，2020年已经建成四个中心，再过30年，即到2050年上海城市发展的目标定位如何？作为具有全球资源配置功能的国际金融中心、国际航运中心和国际贸易中心，经过30年演变发展会出现什么新的格局？上海未来发展愿景如何？如何进一步提升和发展城市创新和服务引领功能？实际上就是思考和研究四个中心和上海城市发展的升级版问题，对此需要极其丰富的想象力和思维张力。

        第二，需要着重关注和研判全球技术创新尤其是以互联网技术为代表的信息技术创新方向及其对人类生产方式、生活方式带来深刻的影响和变化，上海如何适应这个发展的大趋势？

        第三，要高度关注和研判大国关系演变、周边战略格局变化、世界人口变动、中产阶层生活方式和消费方式、气候变化的等诸多大变量对于中国和上海发展产生的影响及其如何应对的问题。

        第四，要重点关注全球城市网络演变趋势，以及上海能否作为全球城市网络的重要节点城市。上海作为全球城市网络的重要节点之一，在全球资源配置能力、科技创新能力、人力资本与人才集聚、研发设计与创新、财富管理与运营等方面能否发挥全球城市的资源配置能力和资源集聚辐射能力，进而成为代表国家战略参与全球化竞争的重要力量？

        第五，要重点研究上海未来30年发展的战略环境、战略性资源、战略驱动力、战略标杆、发展目标和前景等。

        为啥要同时开展三个战略规划研究？

        组织社会各界力量同时开展“三个战略研究”绝不是重复劳动，而是从不同定位、不同要求出发，针对上海未来发展战略规划开展不同层面的研究，有的侧重战略问题导向，有的侧重战略过程导向，有的则侧重战略目标导向，三个战略研究是相互支持、相互补充、相互包容的。

        通过不同战略规划的相互包容和相互支持性研究，有助于推动城市综合功能在动态发展过程中实现整合化、集成化，防止出现因为战略规划的“碎片化”而导致城市功能被肢解化和分解化。

        三个战略规划之间，是否有交集？

        三个战略研究相互之间也有交集：未来20年城市总体规划既包含5年发展规划目标和任务，同时也包含未来30年上海发展城市发展的战略定位和目标，在一定意义上未来20年总体规划是未来城市发展战略和目标的具体化、行动化、方案化、程序化以及法制化。

        三个战略规划如何融合？

        在未来研究进程以及将来研究结果完成以后，努力推动三个战略规划相互融合，特别是城市总体规划一定要和城市发展战略相互融合，因为任何空间规划不可能独立存在，空间布局需要具体的产业、人口、交通设施等要素于一体的空间战略布局，任何发展战略也需要一个空间布局规划来具体实施和推进，因此必须做到三个不同层次的战略规划相互衔接，形成一个在形态上各异，但在功能上有机整合的城市发展战略规划，从而更有效地运用城市发展战略和规划引领和提升未来城市发展的综合服务功能。

        必须看到，目前尚未形成一个统一整体的城市规划体制机制，特别是城市总体规划编制中，防止政府职能因为多头化管理，导致实际的城市土地规划、交通规划、人口规划、产业规划、住房规划等出现两张皮，甚至五张皮现象，城市规划和发展战略被碎片化。因此需要推进政府职能转型，构建统一有序的城市规划体制机制，实现城市规划功能整合功能。

        一般而言，在战略规划方面必须发挥政府的引领作用、目标导向作用甚至体现政府的意愿；但在微观的产业规划、人口流动、要素流动和资源配置方面应充分发挥市场机制的决定作用，确保未来城市发展在微观上保持活力、创新力和效率，在宏观上体现规划引领和城市发展的公平正义。

        （作者系上海社科院世界经济研究所副所长，上海社科院政治经济学重点学科带头人，原文发表于8月12日《上海经济评论》）