城市史|从棚户区的历史看其实质

        棚户区改造成为时下热议的话题，却很少涉及棚户区前世今生的讨论。一般认为：棚户区是影响市容、滋生罪恶之地，铲除之就能改善城市生活品质。本文以上海棚户区从近代至今的变迁为例，考察棚户区的内涵，剖析棚户区改造的实质。

        自上海开埠，其城市化发展便在全国独领风骚。19世纪，外国人、本土巨贾，以及受过近代高等教育的青年等，不断进入公租界与法租界。前两者可以担负霞飞路（今淮海中路）及其周边的精致洋房，后者也能入住条件较好的石库门。与此同时，亦不断有贫穷居民摇船（“毷毷船”）来到上海。毷毷船虽条件简陋，却是贫苦人家在上海的立锥之地。

        随后，一些毷毷船因年久失修，搁浅在黄浦江岸。久而久之，便形成近代上海棚户区的雏形：滚地龙（连片的棚户，好似龙形）。滚地龙条件略好于毷毷船，但其住宅条件仍十分恶劣：棚户由草与泥土搭建而成；居民只能爬进爬出。再后来，一些经济条件较好的棚户区居民得以采用瓦片搭建棚户。随着上海城市化与工业化的发展，棚户区从黄浦江向苏州河及内陆拓展。

        由于公租界与法租界立法禁止棚户搭建，棚户区只能积聚在租界周边。于是，一边是闻名世界的东方小巴黎，一方是“粪便和垃圾成伙伴，疾病和死亡结亲家”的棚户区。两个体系，两种命运。

        即便如此，仍有大批贫苦移民摇船而至。当时的农村，人们食不果腹。在上海，人们至少可以去工厂做工，换取一日三餐。从这个角度，若拿上海与中国其他地方相比，又是“两个体系，两种命运”的格局。

        1928年，国民政府以棚户区有碍上海“市容观瞻”为由，筹建平民住所（相当于廉租房），力求解决棚户区泛滥的困境。1931年，790间平民住宅投入市场，立即被一抢而空。平民住宅供不应求。随后，“八一三”淞沪抗战爆发，平民住宅建设就此中断（建成量仅满足总需求的3%至5%）。

        八年抗战期间，上海的城市建设遭到严重损害，棚户区数量进一步增加。内战爆发后，大量苏北移民为避战火来到上海，使棚户区数量出现井喷。此时，国民政府意欲重启平民住宅建设，但缺乏资金支持。国民政府为解决棚户区问题不可谓不卖力，然而非市场化的平民住宅建设，相比快速扩张的棚户区，无异于杯水车薪。即便期间未有战争的影响，平民住宅计划也很难有效改善棚户区境况。

        1949年建国后至1958年，上海棚户区面积相对稳定。从1958年至1964年，棚户区面积急剧上升。随后至1978年，棚户区面积基本保持稳定。直到1982年，棚户区面积才低于1949年前的水平（从400余万平方米下跌至291万平方米）。

        棚户区面积减少，得益于改革开放。首先，市场经济理念得以确立。居民获得了充足的就业机会，经济条件大为改善。其次，棚户区改造引入市场化的操作机制：旧城改造与新区建设相协调。例如，棚户区居民可选择集资建房的方式修建新的住宅小区。政府予以容积率的保证（利用额外住房补贴棚户区改造），使居民可获得居住条件更佳的新居。到2003年，上海棚户区面积下降为43万平方米。

        从上海近代棚户区的起源、发展与衰退，可以理解棚户区的实质。棚户区的产生，源于部分社群不为社会经济体系所接纳。如前文所述，19世纪乘坐毷毷船来到上海的贫苦人家，缺乏在公租界或法租界从事正当职业的能力，只能依附其生活，游离于主流体系以外。

        近期棚户区改革的重点之一是东北工业城市与三线城市棚户区。这个例子也能说明上述实质。此类棚户区大多诞生于计划经济时代。随着国企改革推进与市场经济发展，这些出生于（或习惯于）计划经济体系的居民缺乏融入市场经济体系的能力与机会，使社区愈发萧条，缺乏甚至丧失正常的自我更新能力，逐步沦为棚户区。

        基于当前的社会经济条件，棚户区改造的实质，是使棚户区居民能被纳入市场经济体系。当年国民政府尝试盖楼，而不解决棚户区居民被主流社会经济体系隔离的问题，结果修楼速度尚不及棚户区居民的增长。

        此外，如果只是简单盖楼，则不仅赋予政府寻租空间，滋生腐败，还会激励私人“漫天要价”，依靠媒体炒作绑架政府，获取远超市场价值的补贴（要价可视为权利，但过度则损害公共利益）。

        自改革开放以来，上海棚户区改造取得革命性突破。诚然，市场化的土地政策功不可没。实质上，棚户区迅速减少，缘由更在于大量棚户区居民与新移民被成功纳入市场经济体系。他们不仅获得新的住房，更找到了薪酬可观的工作，由此还获得了更好的教育、医疗等基本社会保障。得益于充分的就业机会，新近移民上海的无产人士，其薪酬能覆盖房租，才不致于催生新的棚户区。

        可见，对政府而言，棚户区改造是一项系统性改革：既要科学规划新的住宅小区，更要协调搭配产业布局，后者甚至应被置于更高的位置。试想，当一个棚户区周边出现适于居民劳动结构的产业集群，使居民充分就业且收入增加，棚户区自我更新的能力就可能得到恢复。社会资本自然会进驻，推动更高品质的住宅建设。如同深圳的城中村，因周边产业发达，只需土地政策略微松动，城中村即可有效实现自我更新。这样既减轻了政府的财政负担，也避免了一般情形下政府与被拆迁户之间的矛盾对立。

        （作者系城市战略规划师）

        

        文中有关上海棚户区变迁的史料参考：

        蔡亮. (2009). 近代上海棚户区与国民政府治理能力. 史林, 2: 23-29.

        孟眉军. (2006). 上海市棚户区空间变迁研究（1927年至今）. 华东师范大学硕士学位论文.

        秦祖明. (2010). 试析工部局处理棚户区问题的政策. 社会科学论坛, 24: 40-45.