城市史|从棚户区的历史看其实质

饶富杰

2014-08-15 19:15 来源:澎湃新闻

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       棚户区改造成为时下热议的话题,却很少涉及棚户区前世今生的讨论。一般认为:棚户区是影响市容、滋生罪恶之地,铲除之就能改善城市生活品质。本文以上海棚户区从近代至今的变迁为例,考察棚户区的内涵,剖析棚户区改造的实质。
       自上海开埠,其城市化发展便在全国独领风骚。19世纪,外国人、本土巨贾,以及受过近代高等教育的青年等,不断进入公租界与法租界。前两者可以担负霞飞路(今淮海中路)及其周边的精致洋房,后者也能入住条件较好的石库门。与此同时,亦不断有贫穷居民摇船(“毷毷船”)来到上海。毷毷船虽条件简陋,却是贫苦人家在上海的立锥之地。
       随后,一些毷毷船因年久失修,搁浅在黄浦江岸。久而久之,便形成近代上海棚户区的雏形:滚地龙(连片的棚户,好似龙形)。滚地龙条件略好于毷毷船,但其住宅条件仍十分恶劣:棚户由草与泥土搭建而成;居民只能爬进爬出。再后来,一些经济条件较好的棚户区居民得以采用瓦片搭建棚户。随着上海城市化与工业化的发展,棚户区从黄浦江向苏州河及内陆拓展。
       由于公租界与法租界立法禁止棚户搭建,棚户区只能积聚在租界周边。于是,一边是闻名世界的东方小巴黎,一方是“粪便和垃圾成伙伴,疾病和死亡结亲家”的棚户区。两个体系,两种命运。
       即便如此,仍有大批贫苦移民摇船而至。当时的农村,人们食不果腹。在上海,人们至少可以去工厂做工,换取一日三餐。从这个角度,若拿上海与中国其他地方相比,又是“两个体系,两种命运”的格局。
       1928年,国民政府以棚户区有碍上海“市容观瞻”为由,筹建平民住所(相当于廉租房),力求解决棚户区泛滥的困境。1931年,790间平民住宅投入市场,立即被一抢而空。平民住宅供不应求。随后,“八一三”淞沪抗战爆发,平民住宅建设就此中断(建成量仅满足总需求的3%至5%)。
       八年抗战期间,上海的城市建设遭到严重损害,棚户区数量进一步增加。内战爆发后,大量苏北移民为避战火来到上海,使棚户区数量出现井喷。此时,国民政府意欲重启平民住宅建设,但缺乏资金支持。国民政府为解决棚户区问题不可谓不卖力,然而非市场化的平民住宅建设,相比快速扩张的棚户区,无异于杯水车薪。即便期间未有战争的影响,平民住宅计划也很难有效改善棚户区境况。
       1949年建国后至1958年,上海棚户区面积相对稳定。从1958年至1964年,棚户区面积急剧上升。随后至1978年,棚户区面积基本保持稳定。直到1982年,棚户区面积才低于1949年前的水平(从400余万平方米下跌至291万平方米)。
       棚户区面积减少,得益于改革开放。首先,市场经济理念得以确立。居民获得了充足的就业机会,经济条件大为改善。其次,棚户区改造引入市场化的操作机制:旧城改造与新区建设相协调。例如,棚户区居民可选择集资建房的方式修建新的住宅小区。政府予以容积率的保证(利用额外住房补贴棚户区改造),使居民可获得居住条件更佳的新居。到2003年,上海棚户区面积下降为43万平方米。
       从上海近代棚户区的起源、发展与衰退,可以理解棚户区的实质。棚户区的产生,源于部分社群不为社会经济体系所接纳。如前文所述,19世纪乘坐毷毷船来到上海的贫苦人家,缺乏在公租界或法租界从事正当职业的能力,只能依附其生活,游离于主流体系以外。
       近期棚户区改革的重点之一是东北工业城市与三线城市棚户区。这个例子也能说明上述实质。此类棚户区大多诞生于计划经济时代。随着国企改革推进与市场经济发展,这些出生于(或习惯于)计划经济体系的居民缺乏融入市场经济体系的能力与机会,使社区愈发萧条,缺乏甚至丧失正常的自我更新能力,逐步沦为棚户区。
       基于当前的社会经济条件,棚户区改造的实质,是使棚户区居民能被纳入市场经济体系。当年国民政府尝试盖楼,而不解决棚户区居民被主流社会经济体系隔离的问题,结果修楼速度尚不及棚户区居民的增长。
       此外,如果只是简单盖楼,则不仅赋予政府寻租空间,滋生腐败,还会激励私人“漫天要价”,依靠媒体炒作绑架政府,获取远超市场价值的补贴(要价可视为权利,但过度则损害公共利益)。
       自改革开放以来,上海棚户区改造取得革命性突破。诚然,市场化的土地政策功不可没。实质上,棚户区迅速减少,缘由更在于大量棚户区居民与新移民被成功纳入市场经济体系。他们不仅获得新的住房,更找到了薪酬可观的工作,由此还获得了更好的教育、医疗等基本社会保障。得益于充分的就业机会,新近移民上海的无产人士,其薪酬能覆盖房租,才不致于催生新的棚户区。
       可见,对政府而言,棚户区改造是一项系统性改革:既要科学规划新的住宅小区,更要协调搭配产业布局,后者甚至应被置于更高的位置。试想,当一个棚户区周边出现适于居民劳动结构的产业集群,使居民充分就业且收入增加,棚户区自我更新的能力就可能得到恢复。社会资本自然会进驻,推动更高品质的住宅建设。如同深圳的城中村,因周边产业发达,只需土地政策略微松动,城中村即可有效实现自我更新。这样既减轻了政府的财政负担,也避免了一般情形下政府与被拆迁户之间的矛盾对立。
       (作者系城市战略规划师)
       
       文中有关上海棚户区变迁的史料参考:
       蔡亮. (2009). 近代上海棚户区与国民政府治理能力. 史林, 2: 23-29.
       孟眉军. (2006). 上海市棚户区空间变迁研究(1927年至今). 华东师范大学硕士学位论文.
       秦祖明. (2010). 试析工部局处理棚户区问题的政策. 社会科学论坛, 24: 40-45. 
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 棚户区,城市更新
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