周其仁:城里人、乡下人为什么差距这么大

澎湃新闻记者 李雅琦

2014-08-18 20:38 来源:澎湃新闻

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       演讲人:周其仁(北京大学国家发展研究院教授)
       主题:读懂城乡中国
       时间:2014年8月17日
       主办:中信出版集团、北京大学国家发展研究院BiMBA
       
       【编者按】
       中国虽然大,可以说只有两块地方:一是城市,一是乡村。中国的人口十几亿,也可以说只有两部分人:一部分叫城里人,另外一部分叫乡下人。
       北京大学国家发展研究院教授周其仁及其同仁历时5年,陆续以实地调研的形式,深入调查了中国很多地方城乡的情况,创作了《城乡中国》,寻找城乡之间这些差异形成的原因、后果以及可能的解决办法,试图找出城镇化改革的症结,消除城乡之间的巨大分隔,找到新的经济和社会发展的契机。
       今年8月,《城乡中国》(下)出版。8月17日,应北京大学国家发展研究院BiMBA、中信出版集团的邀请,周其仁在“朗润•中信书院”第八期上就最新作品发表演讲。
       以下是澎湃新闻(www.thepaper.cn)整理的部分发言实录及精彩提问:
城里人、乡下人怎么差距这么大
       为什么同样是中国人,城里人、乡下人怎么差距这么大?我们从小生活在城市,不理解,我们觉得我们从小有的东西天下人都会有,去了农村才知道,我们与生就有的东西,很多农村人一辈子都不会有。为什么形成了这么一个制度?这跟我们讲的社会主义的理想、平等、缩小城乡差距对不上啊,形成很大的反差,你问这套东西怎么来的,你就发现我们建国的时候不是这样的。
       1949年建国,三年恢复,1952年第一个五年计划,到1957年是第一五,一五期间大量农民可以进城,大量可以招工,你看北京有很多外地来的人,怎么来的?就是那个时代来的。
       可是后来为什么变化了呢?现在看来有两个因素非常关键,第一,工业化一起来,城市大量招工,农民转到城市收入提高了,但是粮食基础不可靠,我们选择了一个大锅饭的人民公社体制,生产积极性没有充分发挥,经常下错误的命令,瞎指挥,粮食供不上来,那时候没有多少外汇,又不跟国际市场打交道,又不进口粮食,那你这个工业化城市化就不能够持续。
       所以到了1957年以后,1958年大跃进,好几百万人进城,到了1959年、1960年、1961年,就发现无以为继,发生了饥荒,很多人口非正常死亡。那怎么办呢?在当时的局面下只有一个办法,这也是当时中央做的决定,以1961年为算,前三年新进城的人口全部回去,加到一起是2100万人,中共中央国务院一个通知,那时候政府的权威性还真是蛮高的,一个通知就回去了,拖家带口,只要是前三年新进来的,全部迁出城市回到农村,种地,生产粮食。
       然后就从制度上完善,你回去了不能再随便来,我们就有非常完备的户籍制度,粮食制度,农副产品供应制度,就业制度,同时城乡之间,1961年以后才形成这个完备的城乡壁垒,《宪法》是1954年通过的中华人民共和国第一部宪法,迁徙自由还是公民的权利之一,但是实际情况已经做不到了,迁徙自由就是你觉得哪里好就可以到哪里去,你觉得哪里收入高,你就可以往那里走。
       但是由于大跃进,由于一些错误的政策,带来的经济的实际负荷和压力,让这个体制发生了很大变化,这一变化就持续了多少年。所以1978年的改革经济上很大的一个问题,工业化超前,城市化滞后。
土地入市难题
       解决的办法是什么?就是面对现实,尝试解决,因为我们习惯用的词就是把城乡之间的壁垒慢慢拱开,怎么拱开?第一步,农民先把饭吃了。第二步,你生产的粮食也好,农副产品也好,可以自由地往城市销售,按市场价格来结算,过去都是低价,必须交给国家。第三步,农民这么多劳动力,体制对了,不需要那么多劳动力窝在农村。
       2005年广东通过了《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》,广东省农村建设用地使用权将直接进入市场流转,结束了以往必须经由政府征收、出让的局面。但这方面今天为止还没有全国的法律。所以我老管它叫改革的半拉子工程,人动了地要动,不然人怎么配合,到哪落脚,到哪办工厂,这是非常实际的经济问题。
       包括上海,今天的上海可不是1980年代的上海,建了多少东西,哪来这么多钱,一个筹资来源就是土地,而且你越建得好,大家对它的未来越有信心,地价就越贵。
       这个半拉子的改革也带来了很多负面东西,第一个负面的东西,政府一手征,一手卖,政府就变成土地市场的一个玩家,不是裁判了,它直接上手了,好处就是如果这个决定对,它非常快,比市场做决定还要快。有很多外国人说中国基础建设搞得好,你们只要划一条线,第二天就建成了。
       政府在土地上,一手征,一手卖,如果我们的民主法治建设是非常完备的还好一点,现在中纪委反腐败,重点领域有一个土地,为什么有土地?土地怎么了?土地这种半拉子改革非常容易发生腐败问题,这块地怎么用,给谁不给谁,高度稀缺的东西到底分配给谁,这里面的利益太大了,也把很多官员给害了。这些问题都是随着积累,越来越严重。更大的问题是,你一手征一手卖,农民和他们的集体也不是傻子,他就是比你慢一点,你看懂了他们也看懂了,他不干了,往地上躺,可以吧?跟你闹,可以吧?群体冲突事件就有这个问题,你就好好过日子不好吗?动不动就群体事件,这是背后制度安排有问题,才会连串发生这些现象。
       资源配置效率有有效的一面,但是无效的一面也在增长,土地进城以后增值分配不公正,希望能够让背后的利益集团平衡,这就是半拉子改革工程。
       你改还是不改?怎么改?这是难度很大的事情,农民的房、农民的地、集体的产业、集体的厂房,大量已经卷进了市场活动,法律上没有空间,把相当数量的活动放到非法空间,非法帽子满天飞,你拿着一个什么条款,下去执法,小产权,全世界哪有这么个词?什么叫小产权?谁大谁小?政府卖就是大产权,农民卖就是小产权,这怎么讲得通?回到费老先生(费孝通)的《乡土中国》,先有农民,先有农村,城市是后来的,搞清楚,然后你说它非法。
       有没有办法把后面问题的解决?反正最基本的经济问题很简单,几亿人换地方住,你要有地方给他们住啊。全部变成政府的地,政府来搞社会保障房,现在的问题,城市政府解决城市居民的住宅问题还一头雾水,房价问题怎么调,调了多少年,你再解决几亿农民的居住问题,我看这个要求太高。还是现实一点,把有些口子开一开,维持我们的规划,维持我们的用途管制,不能随便侵占耕地,尝试一下让农民的土地进入市场。城市化,土地问题变成一个高压线,变成一个难题的时候,权衡左右,办法就两条,一条是逐步收缩耕地范围。第二,你收敛以后,城市农民工业用地怎么办,探索农村阶梯土地进入市场的办法,我认为这个是对的,问题是贯彻不利。
土地改革的各地实践
       我是个经验主义者,从来不认为我们写几句话,中国就会怎么样,从来不做思想,当时在杜老(杜润生)的领导下就不做思想,这么大的国家,这么复杂的问题,你以为我们灵机一动,抖个机灵,抖个聪明,有国外学位就能解决问题?做不到。
       只能从中国的经济找解决问题的办法,好处就是大,就是多样性,就是不平衡,各地什么人都有,只要有难题,就有人难受,只要有人难受,就有人行动,只要行动,我们就有活干,你可以去观察,哪些行动有助于解决问题,哪些行动无助于解决问题。这一圈看下来,基本发现这么几条:
       跟劳动力市场化、农产品市场化不同,土地市场化是从城市开始的,不是农村包围城市,为什么?城市让地租地价先起来,没有这个力量,什么文章也做不了,所以你看我们查这一步改革是从哪里开始,如果说当年是从深圳拍卖土地开始的,这一波农地进入市场,梳理这个路线图,是从大城市开始的,为什么?大城市的地价先涨上去,城市土地和农村土地的差,最早在大城市发现。
       很多制度变迁怎么发生的?它是由相对价格的编队引起的,15世纪为什么欧洲有一些国家在工业革命之前就有一场农业革命,对土地进行整理,搞水利呢?后来研究发现,就是黑死病消失以后,人口回升,对食物的需求上升,我们现在这个逻辑,城市化急剧导致一些土地上升,这一上升就让相关各方都不可能停下来,唯一的办法就是维持改变,一手正,一手慢,这种矛盾积累到一定程度,在某些条件下,它会产生一些新的动力来解决这个问题。
       比如说,最早就是2002、2003年上海先提出三个集中。当时,地方要地,土地饥渴,中央考虑到农民利益和耕地,控制土地的供应指标,把国土部夹在中间,不知道怎么对付,办法就是基于三个集中的实践,逼出一个2004年经国务院批发的一个政策,就是挂钩,全称就是城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩,中国人真是很聪明,你不是要地吗,我没地,你那里有地,农村啊,你只要减少一块农村的建设用地,我就增加你一块城市的建设用地,最早的政策就是这么来的。
       这个政策在全国很受欢迎,天津12个行政村住到一起,离天津不远的一个地方,叫华明镇, 12个村的农民,最远的离地15公里,开班车去种。后来就做了个调整,允许一些人住在工棚里,靠近土地种,说明这个集中一下子搞大了。
       天津干了,上海也干了,最感兴趣的是成都,成都是一个急速发展的西部中心城市,缺土地,到上海来学习,回去说这个是好办法,但是在西部搞的时候遇到一些麻烦,因为你行政主导集中,很容易在集中过程中导致跟农民的冲突,逼来逼去,在2008年逼出一个东西,为了搞三个集中,先要改革农村产权制度,产权制度改革的第一环就是确权,集中之前先要问这是谁的地,补给谁了,谁有权来谈判,这个工作不做,贸然搞三个集中,搞不好就变成又一次折腾。
       2008年加这一环,搞确权,开始规划一年完成,最后三年才完成,农村的确权不容易,建国60年,很多历史问题没有搞清楚,老的干部搞不清楚发生了什么,为了搞确权,产生了一个新的乡村治理模式,除了我们的村庄支部以外,专门组织了一批熟悉村庄过去情况的一些老人家,就叫长老会,后来正式起名叫村庄议事会,确权当中遇到麻烦,有纠纷怎么办,议事会来议,没意见,再交给土地部门,进行法定公示,再没有意见,就确权。如果资源可以更加集中,又可以把一些资源卖给城市,农民可以受益为什么不干呢?
       城乡统筹首先要全力统筹,你有了确权再搞流转,你就加上一个安全阀了,加上农民参与,农民解决,正好遇到2008年的地震,地震以后很多房子垮了,中央补6万块钱要求恢复到永久性建筑,所以就逼出一个办法,灾后重建的联建房,农民出地,城里人愿意到农村盖房的就去,农村再把这块地让给城里人去建城里人喜欢的东西,所以一对一连接,变成一对多,一个村庄、两个村庄,连片规划一起,我们后来看了蛮受启发,农民也很得意。有乡村度假价值的,变成很好的旅游度假区,投资都是财政投的,成立一些公司,包括一些央企参与进去。
       这是一个重要的支点,下一个支点是重庆,你把地腾出来,到哪里发现价格呢?在市中心解放碑附近建立了一个农村产权交易所,重庆是非常大的,8万多平方公里,比欧洲很多国家都大,差不多等于两个荷兰,你从边远山区的房子腾出来,你的指标可以飞到市中心来交易,让全市的需求形成你的价格,在竞争当中形成价格。股票、土地就是地票,不就是个权益转让吗?于是就设计了一个地票交易办法,你把这块地腾出来,就是一块地票,验收合格,剩下部分85%为农民,直接划到账上,15%给所在的集体,现在已经十几万亩的地票完成了成交,你买到地票的无论是私营企业,想搞加油站,你只要买到这个票,就有权在规划范围内去找土地去落实。
       这个收入分配也合理,我们连续看了五六年,当然这中间有没有干部可能上下其手,可能是有的,我们的干部可厉害了,你很小心都要闹事,不小心更要出问题。所以所有的改革一定要与舆论监督、司法介入结合起来,保证改革中的东西不要走歪。
       我们又去看了深圳,深圳是我们国家全部土地国有化的城市,可是全部国有化以后,农民世世代代的原住民不接受,那他们就盖房。你说违建,拆啊,拆了不少,后来还有些拆不动。运用这个思路,你有历史上的集体土地,能不能找一个合作的办法,2013年12月20日,它第一笔拍卖,这块地很有意思,法律上是国有土地,事实上是原住民控制,僵局,谁也不能够用,然后达成一个协定,深圳出了一个地方性的“1+6”的政策文件,我们是很欣赏。
       这块地拿出去卖,卖出去的钱三七开,市政府拿七成,原住民集体拿三成。原住民说这个地怎么是三七开呢?后来拍出1.1个亿,三七开,开完以后20%开发的物业归原集体所有,原住民很聪明,三成3000多万现金不要拿在手里,要求跟开发企业换股,买开发商的股权,三方同意,市政府同意,再加上进去的工业企业,还要用地,还要盖厂房,要做开发,同意,原住民同意,这个社区叫“凤凰社区”。
       你讲什么都不行,就是分析利益。十八届三中全会《决定》里有一句话,城市化中土地是会增值的。根据经验,我们可能把这个半拉子工程往前推进,该封顶的封顶,该完善的完善,形成一个三中全会讲的城乡统一的建设用地市场,让资源更好地在这个统一的市场里配置,让收入更好地在相关利益方之间分配,减少社会冲突,防止这种不当的利益固化,变成一个不能碰、不能动的模式。
       1978年工业附加价值44%,城市化率19%,跟世界整个潮流完全是不一样,现在我们的城市化率是52%,我们的工业化指数47%。美国、德国、法国都是4倍,德国是2.6几倍,金砖五国,中国的比例,我们的城市化相对工业化相对发展得不够,我们的服务业发展不起来,、整个经济就有问题,更不要说我们的生态。
       所以,应该在地方实践的基础上,进一步把这个半拉子改革的工程继续往前推,适应我们城市发展的大潮。       
 
       【现场提问】
从制度安排来说,产权不能只管70年

       问:美国城乡差距也不是很大,我参观过他们一些城市的发展情况,制度也相对来说比较能够融合,有一个兼容性,我们好像走得比较极端。您如何看待这个问题?
       周其仁:所谓城乡差别不那么大,你讲到非常重要的一个标准,怎么做到城乡差别不太大呢?逻辑上就是流动非常自由,落差很小,流动自由以后,人均收入接近,我们有差别不怕,但你妨碍社会要素对差别做反应,这个问题就比较大了,我们的难点就是要素流动当中类似的摩擦,虽然比过去改进了很多,但是还是蛮大。
       涉及到教育、医疗、社会保障、社会福利,跟户口有关的含金量的那些东西,可以在全国很大范围内打通,帮助而不是阻碍人的充分流动,这是我们下一步的目的。所以就是要做到城乡人均收入之间有差距,但不是像现在这么大的差距,你还要有很强的问题要解决,逻辑上有差别,如果有差别不让人流动,这个差别就会固化,就会持久了,你增加了互相流动,不光是人的流动,包括产业元素,包括土地,包括其他配套的元素,价格流动,我相信我们也可以,城乡之间从人均所得来看,差距不会像今天这么夸张。
       问:关于70年产权最终的解决办法,您在这方面有怎样的研究?
       周其仁:从制度安排来说,不能只管70年,修订我们国家第一部《物权法》的时候,已经对这个环节做了重要的规定,这个规定是说,在我们这种土地制度、房屋制度下,这个土地使用权到期以后,买房的人有优先的续约权,这条已经写进法律了,你不说走,没有人可以说因为土地到期让你走。
       但跟它相关的第二个问题还没有完全解决,因为你原来付了70年的使用费,房价里面含了,你现在要续约,土地价怎么定,土地价定得很高也很尴尬,所以怎么制定一个合理的土地价机制,这个也可以参考过去的经验,因为香港也发生过到期的问题。
       这个问题在起草时没有达成一致意见,所以就没有写进2007年《物权法》,可能要进一步完成这个环节,其以后怎么补地价。还有现在提出一个思路,房产税,房产税可以跟这个结合起来,到期以后,是不是还要一下子付70年的钱,还是你住一年就付一年的房产税,这个现在也是一个思路,但是非常宽,要有一个过程,涉及到所有人利益的事情是很麻烦的,法制是一个程序合理性,来解决这些问题。不大会发生到期把房子一拆搬走,这个可能性很小,总会找到合理的兼顾各方利益的办法。
       在改革当中,确实要有一些顶层设计,对于土地能不能转,观念上的分歧很大,所以当时可能是一个权宜之计,这也给我们一个教训,权宜之计当时很容易通过,但是走着走着就走不动了,或者留下更大的麻烦给未来。
       在新一波的改革当中,应该更多注意这些变量,1980年代确实对过去没什么了解,事情赶到点了,过不去了,然后再改一下,这是当时的特点,希望以后的改革长远和现实能够兼顾得更好。
       问:如果外来人口到上海来定居,肯定有很多配套,比如教育、社保、卫生或住房权,这些权利肯定是地方政府给的,地方财政哪里来?地方财政是国有土地征收,靠国有土地的这些钱来的,如果以后集体所有权,假如每个农户都可以自己有一块土地了,都用市场的方法去买卖,谁还会来买国有土地?国有土地的钱怎么来帮助进城农民呢?
       周其仁:集体土地入市,刚才我介绍深圳的分成制,卖的土地政府一定要抽一部分税,城市居民去买那个地有很高的物业税的,特别是增值部分,因为增值部分有很多社会投资改进,不能完全归你,这个都要参照。
       政府抽的税就可以用来帮助其他地方的人民进这个城市,不是说农地入市就不要承担社会税收义务,没有这事。三七开,你看深圳蛇口的原住民,这块地卖出来1亿都是你们家的吗?说不通的,修了那么多地铁,所以最后我主张,不要土地涨价都归政府,或都归土地所有者,我的观点是要分成,找到大家都能接受的比例。
       现在教育权、福利、养老确实是高度地方的,我们财政分灶吃饭,哪些责任是地方政府的,哪些是中央政府的,现在中央的事权跟它的财权不匹配,财权收入得多,事权是地方政府的,现在一个思路是中央把收来的钱通过财税返还,回到地方政府去,这是一个思路。
       还有一个思路,现任财政部长楼继伟的思路,加大中央事权的责任,中华人民共和国孩子上学为什么要地方政府去负担?中央政府负担,到哪里都是中央政府负担,这样流动就没有障碍了,这个思路至少已经提出来了,操作的时候问题很大。
       所以财税体制改革难度很大,那个没改完之前,我们城乡的鸿沟就永远都在,这是一个顺序问题,鸿沟先破除,你可以说各地的福利水平、养老教育补贴、低保水平不同,但是不能有鸿沟,把城乡户籍这个鸿沟先去掉,无非就是保障你交了多少钱就领多少,确实在这个问题上,各地居民,各个集团都是不同的,要承认这个现实,你也不能一天抹平了,谁也不能许这个愿,你只能渐进,先承认不同的城市。
       我们在成都看当地做得不错,有给付之差,没有身份之别,不能说我是农村人,我交了钱也买不了你城里人的东西,我如果把家里的房子盘了,我交了钱就可以到上海港去,先能出来一批是一批,然后中央财力、地方财力从底下开始一块一块地调,很多已经在城里工作很多年了,他也交得起城市的社保,让他交,交了他就是城市人,就是城市户口。
       这个事情不是小事,当年为了搞一个财税体制改革,费多大劲,把税制从原来的地方包干制变成全国大体统一的税制,这是现实,所以方向性的问题非常清楚,不能动摇。但是走的时候要从实际出发,有的时候欲速则不达。
       还有一条,就是我最相信的一条,高度依赖经验,任何想法试试看,试的东西看仔细,各种力量做深入调查研究,然后确认利弊,再做决定。
       (本文根据中信出版社提供速记整理) 
责任编辑:田春玲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 城乡中国,周其仁
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