法制转折中的邓小平② | 从“领导人以言代法”到修宪制法

        粉碎“四人帮”结束“文革”后，立法建制迫在眉睫。

        1978年12月，邓小平在谈到当时法律匮乏的问题时说，“现在的问题是法律很不完备，很多法律还没有制定出来。往往把领导人说的话当做‘法’，不赞成领导人说的话就叫做‘违法’，领导人的话改变了，‘法’也就跟着改变。”

        法律不完备最明显的一个例子是，建国近30年，仍没有系统性的刑法典和民法典。

        这并非是没有发起过制定的动议，只是屡次在制定中途夭折了。

        据全国人大原副委员长王汉斌回忆，1956年，鉴于斯大林严重破坏法制的教训，在刘少奇主持下，全国人大常委会抓紧了刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法等基本法律的起草工作。到1957年6月，刑法草案初稿起草了第二十二稿，发给全国人大代表征求意见。刑事诉讼法草案已形成初稿，民事诉讼法也开始起草。

        但在1957年“反右派”斗争中，抓紧制定刑法、民法和各种单行法被认为是妄图“以法律代替政策”，否定党的领导。1958 年，中央政法小组在《关于人民公社化后政法工作一些问题向主席、中央的报告》中指出，“刑法、民法、诉讼法根据我国实际情况看，已经没有必要制定了。”

        1962年，根据中央领导指示，刑法起草工作重新启动，到1963年拟出了第三十三稿，经中共中央书记处、政治局常委和毛泽东同志原则审阅过。但是，不久又鼓吹阶级斗争“一抓就灵”，不再讲法制了。

一年不到制定了七部法律

        十一届三中全会召开前，邓小平要求集中力量制定刑法、民法、诉讼法和其他各种必要的法律，例如工厂法、人民公社法、森林法、草原法、环境保护法、劳动法、外国人投资法等。

        邓小平估计到了迅速重建法制的难度，指示称“现在立法的工作量很大，人力很不够，因此法律条文开始可以粗一点，逐步完善。有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。修改补充法律，成熟一条就修改补充一条，不要等待‘成套设备’。总之，有比没有好，快搞比慢搞好。”

        根据邓小平的讲话精神，随后召开的十一届三中全会在公报中写道：从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。

        全国人大的效率很高，还不到一年时间，1979年7月召开的五届全国人大二次会议就通过并公布了刑法、刑事诉讼法、选举法、地方组织法、法院组织法、检察院组织法、中外合资经营企业法七部法律。

        邓小平高兴地说，“现在刑法和刑事诉讼法都通过和公布了，开始实行了。全国人民都看到了严格实行社会主义法制的希望。这不是一件小事情啊！”

        1979年，邓小平又对立法工作进一步提出要求，“我们好多年实际上没有法，没有可遵循的东西。这次全国人大开会制定了七个法律。……这次会议以后，要接着制定一系列的法律。我们的民法还没有，要制定；经济方面的很多法律，比如工厂法等等，也要制定。我们的法律是太少了，成百个法律总要有的，这方面有很多工作要做，现在只是开端。”

1982年宪法沿用至今

        实际上，在制定上述七部法律时，已经与当时的1978年宪法发生了冲突并修改了宪法的个别条款。

        1978年宪法虽是粉碎“四人帮”后制定，但仍肯定“文革”，坚持以“无产阶级专政下的继续革命”为指导思想。

        此外，1978年宪法仍然规定，公民有运用“大鸣、大放、大辩论、大字报”的权利。而这种“文革”时惯用的方法，已被证明容易引起严重的思想混乱和社会动荡，且确实动不动还有人就在北京西单墙上贴大字报。

        修改宪法势在必行。

        1980年8月，邓小平在中共中央政治局扩大会议上讲话时提出，中央将向全国人大提出修改宪法的建议，“要使我们的宪法更加完备、周密、准确，能够切实保证人民真正享有管理国家各级组织和各项企业事业的权力，享有充分的公民权利……”

        全国人大原副委员长、1982年宪法修改的主要参与者之一的王汉斌曾撰文回忆，邓小平同志亲自指导起草了1982年宪法，“他……对起草新宪法也多次同有关同志谈话，审阅关于修改宪法问题的报告和宪法修改草稿，参加政治局会议讨论，及时作出了一系列重大的决策。”

        邓小平曾拍板决定1982年宪法要以1954年宪法为基础，而不能以1975年和1978年宪法为基础。

        一个例子是，因“文革”中批判设国家主席是林彪的反党纲领，1975年宪法和1978年宪法都没有规定设国家主席，但1982年沿用1954年宪法，规定设立国家主席。

        但1982年宪法规定的国家主席职权与1954年宪法不完全一样，如没有规定国家主席可以召开最高国务会议和统帅武装力量等。国家主席都是根据全国人大和全国人大常委会的决定行使职权，没有自行决定的事。

        根据邓小平此前一再强调要废除领导职务终身制的讲话精神，宪法专门规定国家主席、副主席，全国人大常委会委员长、副委员长，国务院总理、副总理、国务委员，最高人民法院院长、最高人民检察院检察长，连续任职不得超过两届。

        邓小平对制定1982年宪法做出的其他指示还有：明确提出把四项基本原则写入宪法；把“公民基本权利和义务”一章置于“国家机构”一章之前……

        王汉斌说，邓小平从1980年起用很大精力抓了两件大事，其中一件就是起草新宪法，把国家的根本制度和根本任务用宪法规定下来（另一件是起草《关于建国以来党的若干历史问题的决议》，“这是关系党和国家前途、命运的‘基本建设工程’”。

        1982年宪法被很多学者认为是建国以来最好的一部宪法，这部宪法经过四次修正，目前仍在使用。

        至于邓小平曾提到的民法，1986年4月举行的六届全国人大四次会议修订通过《民法通则》，并于次年正式施行。

        据报道，十一届三中全会至1986年7月期间，除宪法外，全国人大和全国人大常委会还先后制定了50部法律，国务院也制定了大量的行政法规以及一些有关经济体制改革和对外开放的暂行规定，“在主要的、基本的方面已经有法可依”。