【社论】“机场建设费”不能再瞎收

        最近有媒体发现，三家上市公司的营收中有大额“民航发展基金”进项，此外还有近30亿元的“其他开支”未能说明用途。这不过是公众舆论持续关注“机场建设费”20余年的再次发酵。

        所谓“民航发展基金”，其前身叫“机场管理建设费”（简称“机场建设费”）,1992年首次设立，后在2002年、2006年、2007年和2010年四次延期。

        这笔名为“机场建设费”的收费，给人有朝一日将被取消的念想。例如2010年12月底，财政部就发过通知，设定机场建设费收费期限为“2011年1月1日至2015年12月31日”；这份通知还规定：继续保留首都机场、白云机场、美兰机场三家上市机场以机场管理建设费安排补贴作为企业收入的政策，每年补贴额不低于各机场当年机场管理建设费收入的40%。

        不过，屡次延期收费总是受到舆论尖锐批评。未等到2015年12月31日，这项收费更名为“民航发展基金”，不再是临时收费，而是未设定收费期限的政府性基金。对三家上市公司的额外照顾，并未因“费改基金”受到任何影响。

        把机场建设费变更为政府性基金的“民航发展基金”，并没有使它得到批评豁免权，而是仍然受到如下质问：

        首先，缴纳了“民航发展基金”的乘客和一般公众，需要基金使用情况的基本知情权。这是最基本的权利，但没有得到基本落实。

        比如记者查阅2012年中国民用航空局关于民航发展基金收支情况的说明，上百亿元巨款只公布了收入支出两项总额，公众最关心的资金支出明细没有公布。

        账目不公开的结果是，对中国民用航空局2011年度预算执行情况的审计结果显示，其所属空管局滞留民航政府性基金3618．38万元；2012年，民航局本级未经批准，将所属管理干部学院二期工程自筹资金和银行贷款7000万元改由民航政府性基金安排。

        其次，当它还被称为“机场建设费”时，就没有任何听证程序，收多收少，全凭有关部门说了算。在被称为“民航发展基金”之后，相关管理办法中，也没有听证程序。难怪公众舆论认为它不过是换汤不换药的游戏。

        再次，各级人大对包括“民航发展基金”在内的几乎所有政府性基金，都缺乏监督，这样导致的一个结果是，政府性基金在相当长时间内，在财政收入中的占比一直很高。

        有学者做过不完全统计，1990年之前，全国各种政府性基金在最多时接近500项，其中只有40多项是经国务院或财政部批准的。从1990年开始，国家才把基金审批权集中到财政部。尽管如此，到1996年，地方各级政府越权设立基金项目925个，私设收费项目2569个。而当年的收费和基金收入总额超过4000亿元，相当于当年财政总收入的50％，比美国(7％)、德国(8.1％)等市场经济国家高出40多个百分点。虽经多次压缩，2011年全国政府性基金收入仍分别高达41359.63亿元，占当年全国财政收入的比重高达39.9％。

        在改革开放初期，依靠非税收收入加强基础设施建设尚可理解，随着近年来国家财政收入迅速增长和市场经济体制的健全，庞大的政府性基金受到质疑是必然的。

        第四，《立法法》第八条规定“只能制定法律”的事项中，包括“对非国有财产的征收”。而要制定法律，只能通过人大。

        中国公民在购买民航机票时，所必须缴纳的“民航发展基金”，构成政府收入，属于“对非国有财产的征收”，但是这一征收行为却没有通过人大的立法授权，涉嫌对公民财产权的侵害。

        缺乏知情权、没有听证、缺乏监督、没有立法，使“机场建设费”获得顽强生命力，舆论的抨击，反而使它取得了更为正式的身份。