华中乡土派:周其仁农地研究有违常识

桂华 华中科技大学中国乡村治理研究中心

2014-09-15 17:00 来源:澎湃新闻

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【编者按】
       农村土地问题的争论再次来到风口浪尖,此前著名经济学家周其仁和华生已经有过多轮激烈的公开辩论,成为媒体事件,近日周其仁又撰文《为什么城市化离不开农地农房入市》,批评华生博客上一系列关于土地制度的文章,对此“华中乡土派”也有话要说,其代表著名三农问题专家贺雪峰是周其仁的另一位论敌,早在2012年,周其仁就对贺雪峰的土地研究有过猛烈的批评,近日贺雪峰重贴回应《周其仁教授真不懂农村土地问题》,华中科技大学中国乡村治理研究中心的桂华亦投书澎湃新闻(www.thepaper.cn)表达观点 。中国土地问题,孰是孰非?希望越辩越明。
湖北省襄樊市襄阳区张湾镇云湾社区,一名农民在河堤上开荒。   IC 资料

       近日周其仁教授批评华生教授长文 《为什么城市化离不开农地农房入市》,社会影响颇大,细读之,却发现若干值得商榷地方。土地是关系城镇化的核心问题,也是关系中国未来发展的关键问题。土地制度调整,兹事体大,不能由任何个人说了算。鉴于真理越辨越明,我们借澎湃新闻平台,发表一孔之见,亦为华生周其仁两位教授论辩助兴!
        这几天看过周其仁教授的一些言论,正看反看,都觉得周教授像是变戏法的。周教授违背常识常理吹捧“小产权房”合法化,竟有自打嘴巴架势。“农地农房”入市与“城乡统筹”不可兼得,听说周教授二十多年前下乡调查过土地,如此简单道理都没弄明白,令人惊叹!左思右想,不得其解。
        周教授固然高明,认为土地制度按照他说的一改,就能凭空多出不少财富。真金白银怎么冒出来,还真是让人费解。周教授回到当年黑龙江下乡的地方,看到当地人搞垦区城镇建设,将腾出来的40万亩土地复垦为耕地,觉得特别可惜,就跟当地人说,“这建设用地里头还有资产呢,就是原来盖房子的权利”。
        建设用地里头有资产?姑且看看是咋回事。
       周教授认为,这40万亩土地上“盖房子的权利”,如果变成指标,“卖到重庆去,或者把贵州的地卖到上海去,这对城乡统筹、对区域协调发展、对收入分配意义非常的大”。(《以土地转用抑制土地财政,成都模式可行》)黑龙江的土地当然不可能搬到重庆去,贵州的土地也不可能挪到上海去,因为土地是固定在那里的。周教授说土地里头有资产,是指建设用地指标能够卖钱。
        建设用地指标由国土资源部下达,具有分配性和指令性,并且每年总量有限,造成指标稀缺性。地方政府没有新增建设用地指标,就不能搞土地开发,地方发展就受到限制。实施建设用地指标控制的最重要目的之一是保护耕地资源,提高土地利用效率。后来,中央政府在指标控制之外开了一个口子,2004年在国务院出台的《关于深化严格土地管理的决定》中提出,“鼓励农村建设用地整理,城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”,由此形成之后的“增减挂钩”系列政策。整理复垦农村建设用地,可相应增加城市建设用地指标,而不受年度新增指标计划控制,相当于给地方政府自己寻找“建设用地指标”的机会。如此,包括宅基地、集体经营性建设用地在内的农村建设用地,都可产生出“建设用地指标”,前提是这些土地要复垦为耕地,将其“盖房子的权利”转移到城市。
        通过“盖房子权利”转移进行城乡统筹,重庆市和成都市都搞过。重庆市和成都市将村庄整治节余出来的“盖房子权利”设计为“地票”,即可用于城市土地开发的建设用地指标。周教授在重庆市和成都市看过之后,得出“‘地票是个了不起的创造”的结论。他在《经济观察报》上说:“让城市的级差地租可以惠泽远地农村的,却所在不多,上海、天津、北京和成都等地,郊区本来就比一般农村发达不少,再搞城乡统筹,等于锦上添花。远地更为贫穷的乡下,也有机会分享中心城区节节上升的土地收益吗?”周教授认为“郊区农村”与“一般农村”不一样,因此提出“城乡统筹”主要针对“一般农村”。
        要让“远地更为贫穷的乡下”分享到城市土地增值收益,就需要设计新的土地制度,“农村建设用地减少与城市建设用地的增加”相挂钩的政策正好提供这样机会。重庆市和成都市都运用了这项政策。由此就产生出周教授所说的,“地球上从来没有过的‘地票’制”。说“地票”制是新鲜事,也不算错,加上“地球上从来没有”的修饰词,听着很唬人。“地票”并不神秘,不过是计划外的建设用地指标。成都市2010年文件(成发办[2010]27号)规定,“通过实施农村整治项目。整理农村建设用地并复垦为耕地。经验收合格节余建设用地面积,核发建设用地票”。文件对“地票”的规定要比周教授说的更直白,不过是村庄整治出来的建设用地节余,经有关部门验收后所发的一种凭证。在增减挂钩政策出台之前,各地进行土地整治也会产生这种建设用地节余,当时因为没有城乡建设用地增减挂钩政策,所以就不会产生指标。这种挂钩政策鼓励村庄整治,可部分解决指标稀缺问题。
        让周教授兴奋的是,“地票”制实现农村建设用地减少与城市建设用地增加“皆与市场挂钩”,由公开市场所发现相对价格。这应证他的“农民自用的建设用地权一旦经由市场定价,可能表现出惊人的货币财富”的高论。本来周教授是不会屑于这些与政府沾边的“指标”,可不,他在夸“地票”是了不起创造的同时,还不忘损它说,“本来‘征地指标’之外又冒出‘挂钩指标’,容易变成行政权力手中永不嫌多的新玩物”。(《“地票”是一个了不起的创造》)幸运的是“地票”沾上市场的一点光,才难得被周教授勉强夸一回。
        终于看的有点清楚,在建设用地方面,取消“行政之手”,让“供求竞争的市场机制”来发挥作用,才是周教授戏法的奥秘。那么,就来看看这个市场戏法,怎么让农村建设用地产生出“惊人的货币财富”的。
       周其仁教授清楚的很,建设用地是“其所处的位置决定其价值”,“这种价值来自基础设施的投资”。(《以土地转用抑制土地财政,成都模式可行》)周教授对建设用地上级差地租的理解还是很到位的。农村建设用地在农村,尤其是 “远地更为贫穷的乡下”的土地,远离城市,不具有位置优势,这种土地怎么会又变得有价值呢?土地不可移动的道理周教授自然懂得,他说了,“地票”转让的是“复垦土地的建设开发权”,“比如说远郊腾出一亩建设用地,把它复垦为农地那么耕地就增加了,这时把这一亩地盖房子的权利交易到市中心区,谁买下这个权利谁就有权利在市中心按规划去买地,这样就等于是把低价区的建设用地移到了高价区,然后把高价区的耕地移到了低价区。这里的差价除了支付所有的搬迁费用之外,剩下的就是挂钩的收益”。(《以土地转用抑制土地财政,成都模式可行》)
        但是为什么要这么搬来摞去的呢?村庄整治要拆掉农民好好的房子和原来的基础设施,再重新建设一遍,岂不是很折腾,岂不是很“高碳”么?把市区中心或者近郊的耕地直接搞开发不得了,那样就不需要额外支付“搬迁费用”了。这又是“行政之手”在作怪,国家对土地用途进行管制,尤其是耕地红线与指标控制。实际上,正是有了“行政之手”的管控,有了土地用途控制,才会产生“盖房子的权利”的概念。如果没有用途管制,在土地上想干嘛干嘛,哪来的建设用地之说呢?也正是有了“指标”控制,才造成“地票”稀缺性及其价格。
        提到“地票”价格,不免让人想起周教授的“土地白菜涨价论”,针对政策上“土地涨价归公”而不是归私人,周教授反问:“白菜涨价要不要归公”。言下之意,土地与白菜涨价一样属于市场行为,所以不能归公。供给稀缺造成“白菜”价格上涨的道理周教授懂,可他却不明白建设用地稀缺与白菜稀缺有根本不同。土地本身无所谓稀缺,稀缺的是建设用地——由用途管制和建设用地指标控制造成——由“行政之手”造成。现在国家每年下达约600万亩建设用地指标远远不够用,“地票”也不能填补缺口,才造成建设用地指标稀缺。为了规范增减挂钩项目,后来国土部专门下文,要求挂钩项目经过审批才能立项,又从源头上控制“地票”数量。相对稀缺的建设用地指标加上本来不多的“地票”,造成建设用地供给无弹性,才抬高城市建设用地价格,也才产生出“地票”价格。这明明是“行政之手”挤出来的价格,又哪里是“供求竞争的市场机制”造成的。真心希望周教授以后不要再误将“白菜”与“土地”当一回事。
        进一步讲,如果取消周教授所不喜欢的“行政之手”,国家放弃土地用途管制,放弃指标控制,谁会对“远地更为贫穷的乡下”土地上“盖房子的权利”感兴趣?这会儿周教授估计会说,“我又没有说要取消‘行政之手’,我只是要求将其关在笼子里”。可是您还真说了。你不是说嘛,“本来‘征地指标’之外又冒出‘挂钩指标’,容易变成行政权力手中永不嫌多的新玩物”。什么是“征地指标”,倒是很少听说过,文件上有没有这个说法,还需要请教真懂政策的人。我猜想周教授说的“征地指标”就是指“建设用地指标”,地方政府有了“建设用地指标”才好去征地,否则征地也不能用。Ok!如果我的理解没有错,周教授的意思就是取消“征地指标”即取消“建设用地指标”最好。既然“建设用地指标”都取消了,何来“地票”呢?
        周教授这么喜欢市场,就真不该去为“成都模式”点赞。“地票”这种做法本来乏善可陈,唯有一点是值得肯定,那就是通过“行政之手”进行“城乡统筹”。“城乡统筹”并没有增加财富,只不过是改变“分蛋糕”方式而已。“地票”价格与“占补平衡”政策(建设占用一亩耕地必须相应开发补偿一亩耕地)下的土地开垦费一样,都是总的土地增值收益一部分,从政府角度讲,就是从土地出让收入中拿出一块分给“一般农村”农民。重庆的做法是开发商所支付的“地票”成本直接冲抵新增建设有偿使用费和耕地开垦费。“地票”经多少“行政之手”催生的产物,才让让偏远农村农民分享城市土地增值的好处。这明明是“行政之手”实现的财富再分配结果,与市场机制哪里有“半毛钱关系”。
        周教授误将“行政之手”当做“市场机制”,为“城乡统筹”这么行政化的做法叫好,实属难得。
        这么说,自然不是误会周教授。他最近不是在批评华生教授“非法帽子漫天飞”么。华生教授认为“小产权房”不符合土地用途管制、规划管制,也不利于“城乡统筹”,周教授就不乐意了,博古通今地论证“农地农房”自由交易的“合法性”。土地用途管制和城乡建设规划管制,本来很明了的一件情,愣是让周教授宋朝明朝英国美国地把人绕晕。绕来绕去不过是主张,“城镇内外的农村集体土地以及农房也以多种方式入市”。周教授没有讲“农地农房”入市具体怎么个入法,“农地”入市是指农村建设用地还是农村所有土地,“农房”入市是指符合规划的一般农房,还是原来就违反农村宅基地管理所产生的具有经营开发性质的“小产权房”?看过周教授对华生教授的批评可以发现,周教授所指的“农地农房”入市是指取消土地用途管制和规划管制的入市,至少是取消“行政之手”的管制。真不知道,离开“行政之手”,市场怎么提供用途管制和规划这类具有公共品性质的事物。也不知道现代社会(不是宋朝明朝清朝喔)哪个国家有过这种做法。华生教授和周其仁教授各自怎么证明观点,拭目以待。
        规划是靠政府好还是靠市场好,这些问题太专业,不好作评论。只是周教授“农地农房”入市的观点,与之前的观点很有矛盾。如果按照周教授意见改革土地制度,“农地农房”能够入市的,恐怕只有市区中心的城中村和近郊农村了。如果取消周教授所说的“征地指标”管制,那么城中村和近郊农村就可以直接向开发商供地,土地增值收益就不会向“远地更为贫穷的乡下”流动。成都市政府有财力搞“城乡统筹”,就是通过土地用途管制和垄断土地一级供给实现的。如果将征地缩小到“公共建设”范围,不仅公共建设本身无投资来源,而且城市向乡村的转移支付也没有办法实现(“地票”是转移的一种手段)。周教授明知“小产权房”与“行政之手”水火不容,也明知“小产权房”是土地用途管制和规划管制下的违法产物,却奋力推动其“合法化”。很明显,他是对“行政之手”十分不满。如果取消“行政之手”及各种管制,“地票”恐怕就要从地球上消失了,这么伟大的创造就此消失,后人只能从博物馆档案馆看到,周教授难道不惋惜么?
        土地放在那里不能自动产生财富,占有土地是分享社会财富的手段。特定的土地制度就确定依附于土地上财富的特定分配方式。“地票”是一种将部分财富分配给“远地更为贫穷的乡下”农民的制度设计,“小产权房”是由城郊“农民”(严格来说早就不是农民,而是食利地主)侵占社会财富的一种形式。表扬“地票”时,周教授注意到广大“一般农村”农民的利益,鼓吹“农地农房”入市时,周教授维护的是市区中心和近郊食利“农民”的利益(还记得周教授说过:“郊区本来就比一般农村发达不少,再搞城乡统筹,等于锦上添花”)。前者占中国农民95%,后者不到5%。周教授一边为成都市“城乡统筹”做法叫好,一边主张“农地农房”入市,不是打自己嘴巴吗?这种身心分离状态,恐怕是很多经济学者的通病。
        既然土地制度调整不过是改变分蛋糕方式,最后只想问周教授一句,“地票”与“小产权房”,究竟要选哪一个?
责任编辑:李丹澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 土地制度,周其仁
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