城市与乡村 | 贺雪峰:当前关于土地认识的几个流行错误

贺雪峰

2014-10-21 08:19 来源:澎湃新闻

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当前关于土地制度的认识存在着很多误会。  东方IC 资料

        当前土地问题引起广泛关注,不仅是学界和政策部门关注的焦点,而且持续成为社会热点问题。遗憾的是,当前关于土地制度的认识存在着很多误会,以下择要列举说明之。       
一、中国现代化成败的关键是缺少大约一亿亩建设用地?
       经济发展、城市扩张,在人口城市化的过程中也同时进行着土地的城市化。中国人多地少,能否保持18亿亩耕地红线,关涉到能否养活中国的大问题。城市化会占用农地,从而会减少耕地,因此,国家采取了严格的耕地保护政策,严格控制新增城市建设用地指标,强调城市建设集约节约用地。为了集约节约用地,保护耕地,国家出台了很多具体政策。在保护耕地和严控新增建设用地指标的情况下,造成城市建设用地的相对稀缺,这种建设用地稀缺产生的价值再加上土地不可移动所产生的城市建设用地级差收益,使城市建设用地具有远高于一般农地的价值,在一些地区甚至高达每亩数百万元。
       城市建设用地价值巨大,容易让人误会为土地价值巨大,从而以为,如果中国再多一亿亩土地,就可以产生巨额的财富,就可以为中国现代化提供关键资源。中国现代化能否成功,中国能否走出中等收入陷阱,关键是我们能否获得一亿亩城市建设用地。
       这个认识显然是错误的。中国有960万平方公里国土面积,相当于140多亿亩国土,其中有20亿亩耕地。城市化需要占用土地,并非仅是耕地,140亿亩国土上,虽然有沙漠、高山、河流、戈壁等不适宜建城的地方,但适宜建设城市的国土少说也有三、四十亿亩,当然就不缺少当前中国快速城市化所必需的大约一亿亩土地。
       何况城市化就意味着农民进城。农民进城之后,他们就会退出自己的宅基地。现在农民有大约2.5亿亩宅基地,即使退出一半也有一亿多亩,足以弥补城市新增建设用地所占用耕地。
       有人说,自1990年以来,中国耕地由19亿多亩降低到18.26亿亩,就是因为城市建设用地过多。这个说法有误,因为耕地减少的主要原因是退耕还林。退耕还林的耕地高于期间城市建设占用耕地。
       现在城市建设用地具有远高于一般农地的价值,并非土地本身有价值,而是因为经济发展、城市扩展,使得土地上的经济容量极大地增加所致,也就是说,是经济发展所产生的价值附着在特定的不可移动的用于建设的土地上的缘故。没有经济发展就不需要建设用地,土地也就不会产生增值收益。国家为保护耕地进行的土地用途管制和严格控制城市新增建设用地指标,使得建设用地相对稀缺,从而进一步提高了城市建设用地的价值。
       再说一遍就是,城市建设用地具有高价只是因为两个原因,一是经济发展和城市扩张,使特定区位的土地附着了巨大增值收益,一旦离开这个特定区位,附着在土地上的价值也就不再存在。没有经济发展和城市扩张带来的价值附着,一块土地,无论你是否叫它建设用地,都是没有这样一种增值收益的。二是因为土地用途管制,国家采用偏紧的建设用地供给政策,而使建设用地相对稀缺,从而产生形成指标价值。这个指标价值是管制形成的,一旦取消管制,指标价也就没有了,因为建设用地不再稀缺。
       这样一来,无论有多少土地,叫什么名字,作什么用途,没有经济发展和城市扩张对建设用地的需要,这些土地就没有超出农业用途以外的高价。而农业用途土地的价值现在也就在万元左右。这个价值相对于动辄数百万元的城市建设用地,实在太少。
       换句话说,中国即使可以从天上掉下来一亿亩土地,中国也并不能因此获得每亩数百万元的土地增值收益。土地增值收益来自经济发展和城市扩张,这本来是一个朴素的真理。没有哪个国家是因为土地丰富就实现现代化了的,也没有哪个国家只是因为土地稀缺就无法实现现代化。可惜的是,当前中国社会中普遍出现了土地拜物教,将附着在土地上的价值当作了土地本身的价值,从而闹出很多笑话。
       其中比如为节约土地而填海造地,为节约集约用地将城市拆了重建,为获得建设用地指标而拆农民房子以致于每亩建设用地指标达数十万元,等等。在中国总体建设强度还不足的情况下,这其中造成的严重资源浪费简直是犯罪啊。这样的节约集约用地必导致中国现代化重大损失。
二、现行土地制度没有效率?
       一种普遍的认识是,中国现行土地制度没有效率,必须得改。这种认识认为,现行土地制度剥削了农民利益,引起土地冲突,导致国家合法性的流失。现行土地制度限制了土地自由流动,使土地无法成为市场经济的要素被有效配置,从而降低了资源配置效率,城乡建设用地不能形成统一市场,既不公平,又无效率等等。总之,现行土地制度是无效率的制度。
       以上认识可谓是大杂烩,还可以列举更多关于现行土地制度没有效率不合理必须改变的认识出来。
       问题是,现行土地制度真的没有效率不公平吗?
       现行土地制度是经由新民主主义革命和社会主义改造的两场革命所锻造出来的制度。新民主主义革命平均地权,消灭了土地食利者,社会主义改造消灭了土地私有制,这样就彻底摧毁了依附于土地谋取利益的食利者阶层,从而使中国经济发展剩余主要用于分配给劳动者。随着改革开放和私人资本的兴起,参与中国经济剩余分配的就主要是资本和劳动,而无关土地,农地非农使用所形成增值收益主要通过土地出让金的形式用于城市基础设施建设,从而最终归还给社会,做到了“地利共享”,“涨价归公”。这样的土地制度,得益于新中国两场革命摧毁了土地既得利益,才使得中国社会具有远比未经历土地革命国家强大得多的活力。
       假定中国土地是私有的,这就意谓着,中国经济发展所形成剩余要由资本、劳动和土地所有者来分。在全球化背景下,资本要获得全球平均利润,土地分享剩余,则劳动必减少剩余的分享。劳动者之间的利益分配关系必进一步紧张,这样的社会结构当然是无法与不存在土地分享剩余的中国经济相竞争的。
       有人说,现行土地制度剥削了农民的利益,问题是,土地本来就不是农民的私有财产,国家征收农民土地是给予了补偿的,且农民是欢迎国家征地的(当然要有足够的补偿)。关于在征地拆迁过程中出现冲突,其中原因并非农民利益受到损失,而是有人希望得到更多补偿。中国正处在史无前例的高速城市化过程中,附着在土地上的利益极其巨大,如何分享土地利益,各利益主体必有争执甚至争夺。在如此快速城市化和如此巨大土地利益上,不发生任何冲突与矛盾才是奇怪的事情。相对来讲,虽然征地拆迁发生了一些矛盾,总体却是可控的,因为农民从征地拆迁中是得到了巨大利益的。再过十多年,城市化结束,征地拆迁也就不再有,与此相关的征地拆迁冲突也就不再有了。
       有人说,当前城市建设用地与农村建设用地同地不同权也不同价。这种说法也是似是而非。农村建设用地是服务于农业生产和农民生活的建设用地,是生产生活附属设施用地,虽然也是建设用地,与城市用于二、三产业的建设用地根本就是两码事。有人望文生义,说农村建设用地与城市建设用地同地不同权不同价,但本来就不是同一类型的土地,怎么可以同权,且本来就处在不同区位,如何可以同价呢!建立城乡统一的建设用地市场?这种说法完全不理解中国土地制度及不理解土地不可移动的属性。
       当前中国具有全世界最高效率的土地制度,且这个土地制度防止了土地食利者的产生,做到了农地非农使用增值收益的涨价归公,地利共享,因此也是世界上最公平的土地制度。这个土地制度是两场革命的结果,用宪法巩固下来的,因此可以称之为中国土地制度的宪法秩序。我们要防止有反革命的力量来破坏土地制度的宪法秩序。
三、农地入市即产生巨额货币财富?
       这是一种十分流行的误会。这种误会认为,只要放开农地入市就可以产生出巨大的货币财富,而完全忽视了城市建设用地之所以具有远高于农地的价值,是因为经济发展和城市扩张需要建设用地,正是经济发展和城市扩张,使用于城市建设的土地附着了增值收益。是经济发展而非土地本身创造出了巨大的城市建设用地的价值。因为城市只能平面扩张,就使得只有在城市近郊的土地才具有更高增值收益。而因为国家对土地用途的管制和相对偏紧的建设用地供给,使城市建设用地相对稀缺而具有超出实际价值的超额价值。
       显然,让农地自由入市,并不能创造出额外的巨额货币财富,而最多只能分享现有的附着在土地上的价值。农地可以自由入市,则土地用途管制和建设用地指标就不再存在,偏紧的建设用地供给所形成建设用地稀缺也就不再存在,因为建设用地指标稀缺而使入市农地可以获得的价值自然也不存在。而正好处在城市近郊的农地因为可以分享到城市发展附着在土地上的利益,这些农地入市的确可以产生巨额货币财富,但这个货币财富与农民劳动无关,与土地无关,而只是特定区位参与分享了经济发展的成果,从而产生了不劳而获。而占全国95%以上土地,入市不入市,都因为缺少经济发展对建设用地的需要,而不可能获得农地入市的机会,更不可能产生巨额货币财富。
四、农民需要更大土地权利?
       在广西农村调查时,农民说,“国家不能只给我们钱,还要给我们权利”,农民要更大的权利,这话听起来很熟悉,因为现在学界和政策部门都在说,应当给农民更大的土地承包经营权,现在正在全国试点的土地确权正是以给农民更大土地权利作为目标的。但与农民讨论,很容易就知道,他们所要更大土地权利,恰恰不是个体农户更大的土地权利,不是土地确权所确权利,而是要让村社集体有一定的调整农民土地以便于耕作的权利。农民并不需要抽象的土地权利,他们也不是要将土地当作财产去抵押、交易的权利,而是要适应生产技术条件的发展和农村普遍出现的人地分离,而可以通过土地调整、尤其是小块并大块,以达到连片经营的问题,以及村社集体为单家独户小农提供共同生产服务的问题。农民最急需解决的问题,恰恰是因为个体农户土地权利过大而成钉子户,以及因此导致农业共同生产协商困难,组织交易成本过高,从而造成的“反公地悲剧”。
       农村土地是用于耕种的,耕种方便才是作为耕者的农民的最大最强烈期盼。给农民更大的土地权利,其实不仅不能解决农民耕作便利问题,而且极大地提高了农民协商成本,使农民无法解决一家一户难以解决的生产困难,从而不得不在农业生产中多流汗与多流泪。甚至要多流血。
五、农地非正规流转没有效率?
       当前全国都在建农村土地产权交易所,其中一项是将农村土地流转纳入到正规的土地产权交易所进行交易,从而形成正式的规范的农地经营权的流转。之所以要建产权交易所来流转农地经营权,是因为据说农民之间自发进行的农地流转无效率,且易起争议。
       但农民之间自发进行的不正式非正规的农地流转是在熟人社会进行的,我几乎从来没有听说农民之间自发的土地流转会引起争议,且这种自发流转,因为是在熟人社会中进行的,流转极其便利,手续基本不需要,可以说是极高效率。
       极高的效率还表现在农村自发流转,进城农民将土地流转给亲朋邻里之后,亲朋邻里也正好帮他看看房子,照顾老人。流入耕地的农民,因为种种原因无法进城务工经商而留村务农,他们自家承包地太少,流入一定面积耕地形成适度规模经营,他们就可以从农业中获得不低于外出务工的收入,并因此成为村庄的“中坚农民”。正是村庄中坚农民的存在,使农村人财物流出背景下面仍然可以保持一个健全的社会结构和稳定的样态。这如何可以说效率不高!
       农民自发的土地流转,租金比较低,这对耕者有利,而流转出土地的进城农民也不在乎土地租金的多与少,但他们可以随时回来要地自己种,这也为他们进城失败提供了退路。这也是高效率。
       所以,认为农民自发进行的土地流转没有效率,实在是错误的认识。这种自发进行的土地流转及因此形成的农村中坚阶层,正是自生自发秩序的典范啊。       
责任编辑:李丹澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 贺雪峰,农村土地,城市化

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