Ebola|卫生NGO在抗击埃博拉中扮演什么角色？

        在应对本次埃博拉爆发的过程中，医生无国界组织表现非常突出，它不仅早在今年4月就提醒世界卫生组织，埃博拉在西非的流行已经“失去控制”，而且，更为难能可贵的是，在肆虐的病毒面前，该组织始终坚守在抗击第一线。

        事实上，自诞生之日起，非政府组织就是抗击疾病的国际合作中不可忽视的重要力量。

        一战结束后，与国家间合作并行的现象是，许多非政府组织开始介入国际卫生领域。它们开展的项目和培养的人才，对之后国家合作内容产生了重要的影响。这些机构包括国际红十字会、福特基金会、威尔康基金会等等。

        其中，成立于1913年的洛克菲勒基金会国际卫生委员会是最早开展区域性的疾病根除和控制计划的组织，并且积极支持在美国和世界各地成立公共卫生学院——全国知名的北京协和医院正是由洛克菲勒基金会创立的。世界卫生组织成立后开展的很多疾病根除计划，从专业人员到项目规划的模式，也都来自于洛克菲勒基金会的早期活动。

卫生NGO更接地气

        非政府组织在当代国际公共卫生合作中之所以占据重要地位，主要有两个方面的原因。

        一方面，关注医疗需求，弥补政府间组织活动的不足。

        世界卫生组织是“由成员国驱动的国际政府间组织”。成员国的同意是世界卫生组织开展行动的前提条件。

        与之相比，非政府组织的行动更加灵活，在制订政策时的考量相对简单，只要和所在国或者当地政府、派别达成协议就可以行动。

        例如，1991年索马里中央政权崩溃，其北部地区随后成立“索马里兰共和国”。中央政府缺乏有效控制，国际社会不承认，当地政府又根本没有能力提供基本卫生服务，这块地方成了真正的“三不管”地带，只有像医生无国界这样的非政府组织在当地开展医疗救援活动。在那片政治文明的荒漠，这常常是当地民众仅有的一线生命希望。很多处于内战中的国家同样存在类似的问题，非政治性使得许多从事医疗服务的非政府组织能够获得活动的空间。

        另一方面是实实在在的资源和行动能力。

        世界卫生组织的职责范围涵盖全球疾病控制的方方面面，而且，近年来发达国家严格限制世界卫生组织的预算，许多资金都是以“戴帽下达”（事先规定资金用途）的方式提供，世界卫生组织在发展中国家的公共卫生难题前常常是“只能动嘴、不能动手”，在一些公共卫生危机爆发时也显得反应缓慢。

        据报道，2011年世界卫生组织预算被削减6亿美元，传染病部门职员人数从95人减少到30人，这可能是导致它在本次埃博拉爆发早期应对不力的重要原因。

        与世界卫生组织相比，国际卫生领域内的非政府组织关注的议题比较集中，资金上或有基金支持，或有比较稳定的捐赠来源。

        医生无国界组织主要从事紧急医疗救援行动，它在2012-2013年募集到的资金超过24.7亿美元，大约是世界卫生组织同时期预算总额的60%。此外，常年活动于第一线使得它们对当地的实际情况与医疗需要更为了解。从资源和行动能力来看，非政府组织甚至经常强于政府间组织。

        大量非政府组织的存在改变了全球卫生治理的面貌。1998年，世界卫生组织总干事布伦特兰为了弥补自身资源不足的问题，正式提出了“外联”（reach out）战略，联合非政府组织共同开展疾病对抗项目。在这一被命名为“伙伴关系”（partnership）的治理框架下，国家、国际组织、非政府组织、企业等等以平等的身份加入，共同制订政策，采取行动。这甚至已经成为全球卫生治理的“标准模式”。

卫生NGO无法替代政府职能

        但是，从某种程度来说，它也是一把“双刃剑”，因为大量非政府组织的存在，事实上稀释了投入公共部门的资源。从世界卫生组织的角度来看，一方面，对非政府组织的利用让它进一步将工作重点放到政策规划上，使得自身缺少行动能力和利用外部力量之间形成了某种恶性循环；另一方面，世界卫生组织常常在“伙伴关系”中承担秘书处功能，协调大量非政府组织的活动也加剧了它的行政负担。

        从发展中国家政府的角度来看，当地活动着的大量非政府组织成为国际援助的竞争者，美国政府就曾规定，在艾滋病问题上的双边援助必须有60%通过当地非政府组织发放。这样一来，发展中国家的卫生服务事实上是分散的，而负有提供公共物品主要责任的政府能力则更加难以得到提升。

        就非政府组织自身的活动来看，也存在许多挑战，其中最大的问题在于，非政府组织往往是“头痛医头，脚痛医脚”，触及不到发展中国家公共卫生领域瘫痪的根源。

        还以医生无国界组织为例，它成功开展活动的原因在于不问政治背景，不偏不倚、一视同仁地对待任何需要医疗救助的人员。但不难发现，只要冲突持续存在，基本政治秩序得不到维护，医生无国界的组织使命就永远不可能有完成的一天。

        另外，非政府组织的活动也会受到政府政策的影响。就眼下的事件而言，美国对从西非回国、接触过埃博拉病人的医护人员实行严格的21天隔离检疫，这有可能会打击非政府组织志愿者前往疫区的积极性。

        总而言之，与疾病的抗争并不是国家“独自在战斗”，非政府组织已经成为全球层面上制订政策与执行项目的重要参与方。但是，在这一领域，非政府组织也不可能取代政府。如何建立真正的“伙伴关系”，而不是“竞争关系”、“替代关系”，并让合作网络真正服务于发展中国家公共卫生能力建设，这是全球卫生治理制度建设的新课题。