田国强: 改革的未来，关键是要用好人、用对人、搞对激励

        主讲人：田国强（上海财经大学经济学院、高等研究院院长）

        主题：中国改革——历史、逻辑和未来

        时间：2014年10月30日

        主办：中欧陆家嘴金融贸易区管理委员会

                    第一财经 陆家嘴杂志

                    中欧陆家嘴国际金融研究院

        【编者按】

        中国的改革在取得巨大成就的同时，也存在诸如社会公平正义不足，贫富差距大，贪腐严重等问题。上海财经大学经济学院院长田国强认为，面对改革的艰巨性，必须做到“明道、树势（顺势）、优术、抓时（择时）”四位一体。

        田国强与其合著者陈旭东的新书《中国改革：历史、逻辑和未来——振兴中华变革论》，从过去170多年的历史长河，来回顾改革、理解改革、求解改革。

        在陆家嘴金融读书会上，田国强以历史、逻辑、未来为关键字，分享他对中国改革的发展脉络和未来走向的看法。

        以下是田国强授权澎湃新闻（www.thepaper.cn）刊发的演讲节选：

看中国改革一定要拉长视角

        第一个关键词，历史。为什么要从历史切入？如前所述，目前理论界大家的思想依然非常混乱，缺乏方向感，特别是何去何从的方向性争论非常大，看不清楚。怎么办？我认为，看中国改革一定要拉长视角，否则不容易看清楚，同时要实现中国的长治久安，也必须要有历史纵深感，通过追溯前史、立足现史、放眼后史来深度透视中国改革。新加坡国立大学的郑永年教授最近提出三个30年的观点，认为习近平在做与毛泽东和邓小平不同的今后30年的战略布局，很有新意。其实邓小平在1985年的时候也曾经说过一句话，“改革不只是看三年五年，而是要看二十年，要看下世纪的前五十年。”   

        我也认为，看30年、50年还远远不够，必须看200年！大家都知道，中国有句古话，富不过三代，更有意思的是，人们可能也没有太注意的是，中国没有一个朝代强过200年（基本到不了200年，即使超过200年，要就是两个朝代，如东汉西汉，北宋南宋，要就是不到200年就弱下去了），为什么英国自“光荣革命”始强了320多年，美国自建国强了近240年，还看不出任何衰败的明显信号？3年、5年，30年、50年，200年，盯住的是短期目标，还是长期目标，其所对应的改革措施、方式可能会大不一样，所导致的结果也可能会大相径庭。这是由于目标是一回事，过程又是另一回事，哪些是过渡性制度安排，哪些是终极性制度安排，要区分清楚，万万不能以中国模式将一些过渡性制度安排固化下来。

        与此同时，以史为鉴知兴替，中国历代社会经济变革也可以对当下的改革有所启迪。从中国几千年的历史来看，在大多数的时候，尽管改革和变革得到老百姓大多数支持，但基本都不成功，或者改革者没有好下场。既然改革有社会进步意义，但是为什么难以成功，很少有改革者能功成身退呢？实际上改革是非常残酷的，是需要大智慧和冒巨大风险的。许多反对改革的人很可能是作出过贡献、甚至重大贡献的好人和能人，这些人具有很大话语权。但是他们或由于理念的不同，或由于相对地位、名声、利益下降，更可能的是自己的东西被改掉，反正不高兴，当然也可能是改革本身的方式方法有问题，从而使人会对改革产生强烈抵触和反对。比如，商鞅变法所创立的一套行政管理机制体制沿用两千多年，至今在中国的行政体制里面还有很深的烙印和痕迹，具有很大的社会进步意义。但是，商鞅没有树立起势，其改革得罪了旧贵族阶层。秦孝公去世后，旧贵族挑拨继位的秦惠王以谋反罪逮捕商鞅，商鞅被秦国发兵讨杀于郑国，死后还受车裂之刑。王安石、张居正、光绪皇帝所进行的变法，结局也大都悲惨，不是被流放、罢黜就是被囚禁。

        另一方面，中国的改革和变革常常是被逼到崩溃的边缘，被逼到一个死角，才会有动力去改革，这其实是有很大问题的。因为问题和矛盾积压越深、越多，改革的成本和难度往往会越大，使改革无法进行，而不进行改革，最终往往导致了社会停滞不前，结果出现了中国朝代不断变更的现象。中国的改革需要借鉴中医的思想，进行综合治理。中医在病人身体好的时候就注重调理，认为平日的健康调理比治疗疾病更重要。但也有极大的差异，治病只是涉及到一个人，而改革则具有极强的外部性，涉及许多人的切身利益而易于遭到反对，大家都在博弈，只有将大家逼到一个死角的时候，才会有动力去改革，这就是改革的艰巨性、残酷性，所以往往很难成功。

        邓小平所倡导的改革为什么能成功？首先，他做了一件正确的事，走对改革的方向，符合国家的前途和客观现实，也就是“明了道”；其次，他有无法撼动的巨大威望，所以“树了势”，同时“顺了势”，顺应民心，顺应了世界潮流；又次，在技术层面方面，他正确处理了发展与稳定的关系，进行“放开”和“开放”的改革，方式方法对路，也就是“优了术”；最后，他抓住了改革的时机和时间窗口，也就是“抓了时”。所以，做成事需要综合治理，需要做到道、势、术、时四位一体，即明道、树势（顺势）、优术、抓时（择时）。这是历史和实践给我们的启迪，同时邓小平的改革理论对中国今后的全面深化改革也依然具有很强的历史和现实指导意义。

制度不好，人变鬼；制度好，鬼变人

        第二个关键词，逻辑。不深刻理解改革的逻辑、国家治理的逻辑，就不可能真正实现全面深化改革和国家治理现代化的目标。改革也好，治理也好，首先还是要立足人性、立足现实。个体（无论是国家、单位或个人）追求自身利益的自利性和信息不对称就是两个最大的客观现实，这也是机制设计理论的两个基本出发点。改革与治理，归结起来也就是制度、体制机制设计的问题。制度也有好坏之分，它的设计要顺从人的利己本性，而不是力图改变它，这也很难做到。人的利己无所谓好坏善恶之说，关键在于用什么制度向什么方向引导。不同的制度安排将导致人们不同的激励反应，不同的权衡取舍结果，从而可能导致非常不同的结果。这正如邓小平深刻指出的那样：“制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至走向反面。”说的更通俗和接地气一点，就是：制度不好可以让人变成鬼，制度好甚至可以让鬼变成人。

        在国家治理的视域下，政府、市场与社会的关系处理如何，往往决定了一个制度实施效果的好坏。而政府、市场与社会这三者正好对应的是一个经济体中的治理（Governance）、激励（Incentives）和社会规范（Social Norms）三大基本要素。强制性的公共治理和激励性的市场机制等正式制度安排相互交叠、长期积淀，会对社会的规范性的非正式制度安排形成一种“无欲无刚”的导向和型塑，增强社会经济活动的可预见性和确定性，大大节约交易成本。十八届三中全会首次提出了国家治理体系和治理能力现代化的命题，并且对于正确处理政府与市场的关系多有着墨，但是对于政府与社会的边界界定和关系处理问题却说得很少。没有充分意识到它的重要性，处理不好社会与政府、市场的关系，也就不可能处理好政府与市场的关系。社会，应该与政府、市场一道，成为国家公共治理模式中不可忽视的重要环节。

        当然，三种基本制度安排既有各自不同的作用，也有各自的适用范围和局限性，需要各就其位及互动互补的联动。道德说教的社会规范依靠对人性的改善，常常会缺乏约束力；强制性的法规治理或政府干预信息成本大，代价高，干预过多会有损个人自由；与其他两种方法相比，在信息不对称的情况下，激励机制的制度规范是最有效的，它能够诱导个体在追逐私利的同时所采取的是相容于总体目标的行动，但需要有信息对称的成本。尽管如此，法规治理是最根本、最基本的制度环境，激励机制的设计和社会规范的形成都基于包括法规治理这样的制度环境，好的治理更容易导致好的激励机制的产生和好的社会规范的形成，而坏的治理往往更容易导致坏的激励机制或激励扭曲和坏的社会规范，这就是法治的极端重要性。

        这样，在政府、市场和社会这个三维综合治理框架中，政府作为一种制度安排，有极强的正负外部性，既可以让市场有效，成为促进经济改革发展的动力，让社会和谐，实现科学发展；也可以让市场无效，导致社会矛盾重重，成为巨大的阻力。只有政府这个无所不在的“看得见的手”放开，市场才能有效发挥作用，充满活力；只有政府维护和服务的“援助之手”发挥作用，社会才能变得公平正义、安定有序、和谐稳定。这样，政府既是改革的主要推动力量，更是改革的对象。因此，政府自身的改革，特别是政府职能的转变也就成了改革的关键和重要突破口。这也是下一步改革的最大难题所在，需要更大的政治智慧和勇气来推动。

        当然，政府职能转变也只是一个原则方向，还需要抓住重点，纲举目张，更具体的改革抓手可以从政府施政的基础中寻找，其中一个就是财政税收的改革，今天在座的对话嘉宾韦森教授就一直在呼吁财政预算公开、透明制度方面的改革。各个部门中，财政是国家治理的基础，具有牵一发而动全身的战略重要地位，而政府间事权划分又是下一步中国财政体制改革的一个重中之重，对于政府切实从全能型的发展政府向有限型的服务政府的职能转变，对于国家治理体系和治理能力的现代化都具有重大影响，这就是一个非常现实和紧迫的机制设计问题。不同国家受各自历史、文化、政治等特定国情因素的影响，并没有一个统一的政府间事权划分模式，但是借鉴成熟市场经济国家的做法，中国下一步应围绕以下三个基本原则来处理此议题 ：

        一是外部经济性。政府的基本职责可用两个词概括，就是维护和服务。这二者都需要公共产品来实现，而公共产品具有外部经济性，而这种外部经济性也存在着受益或影响范围的差异，从而就存在一个事权分布的最适度。即，那些全体民众受益的公共服务如国防、外交等应统一由中央政府负责，而那些以特定区域民众为服务对象的公共服务如消防、治安等则由地方政府负责。对于外部性是跨区域的公共服务如环保、部分社保，则应该由中央政府和地方政府共同负责。

        二是信息有效性。与中央政府相比，地方政府往往更加了解所辖区域内民众对于公共服务的特定偏好和不同需求。面对不同事项所对应的不同信息分散分布情况，其监督成本尤其是信息成本是不一样的。一个原则是信息越不易对称、处理越复杂的事项应该赋权由地方政府来单独或与中央政府合作管理。这也是乔治•施蒂格勒—夏普的最优分权论所持的基本观点，即地方政府分权的必要性。

        三是激励相容性。在现有的国家结构和政府架构之下，大量的事权由中央政府和地方政府共同承担，容易出现权力责任错位、要权却不担责、互相扯皮推诿的现象，从而中央的很多政令也就得不到很好的执行，很多好的政策目标往往难以落到实处，难以实现激励相容。所以，一个好的事权划分体系，应该能够使所有参与主体按照自身的目标和利益动机去运作，也就是发挥了中央和地方的两个积极性，同时实现整体利益的最大化。

        不难发现，机制设计理论的基本思想之于财政体制改革的重要性。当然，更加深入的改革对策研究还需要更扎实、更细致的专业研究，但是总的指导思想和原则应该是非常明确的。

中国改革的未来，关键还是要用好人、用对人、搞对激励

        第三个关键词，未来。中国改革的未来往何处走？十八届三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》和四中全会的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》是两个姊妹篇，分别提出了336项和180多项改革举措，它们是新一轮改革中的重要里程碑文件，提出了很多具有突破性的改革论述。改革千头万绪，但是下一步改革任务的目标和重点脱离不了本书所总结和建议的“四个转向”的基本内涵要求，即：

        一是从要素驱动转向效率驱动乃至创新驱动。中国目前还处于一个主要依靠要素驱动阶段，由于市场经济体制不健全、不完善，效率驱动还有很大提升空间，垄断过多、干预过多、竞争不足，再加之教育体系缺乏对于人们独立精神、自由思想、批判性思维的构筑，也使创新驱动的能力和动力严重不足。总体上，实现创新驱动必须应让非国有经济特别是民营经济发挥更大作用。在一般竞争性领域内，民营经济是最有效率、最富创新能力的，是发展的主驱动。

        二是从单一的经济改革转向全方位联动改革。改革根本上来说，是一场社会变革，因而必定是一系列体制机制的转型，是制度的大规模变迁。制度通常被定义为一组行为规则的集合，这些规则与社会、政治、经济活动相互关联，支配和约束着社会各阶层的行为。中国经济体制改革的重点、难点正与政治、社会、文化、生态文明等领域的问题相互交织和关联。如果还是只在某些方向上进行零碎的制度变迁是不可能成功的，这种全方位联动改革必须以法治为枢纽耦合和整合好政府、市场与社会这三个基本协调机制之间的关系，以此规制和引导个体经济行为，实行综合治理。

        三是从发展型全能政府转向服务型有限政府。其一，从行政干预过多的全能政府向让市场发挥决定作用的有限政府转变。一个政府是否真正有作为，不在于其管得有多宽，而在于管理的范围和程度是否合理，管理的方式和结果是否有效，是否让市场，让政府有效。政府的触角无所不至，过度干预经济，使得规则让位于“关系”，说明国家治理体系现代化还极不成熟。政府公布“负面清单”和“权力清单”，有助于推进政府与市场边界的厘清，建立有限、有效政府。其二，从与民争利的发展型政府向公共利益服务型政府转变。政府要最大限度地缩小自身的经济人角色，消除政府角色越位和错位的现象，并扩大公共服务范围和力度，弥补直至消除政府角色缺位的现象。

        四是从国际体系追随者转向未来世界领导者。中国已经被历史推到了这个角色，从一个事不关己的非领导者，变成一个主角，将面临更激烈的竞争和更严苛的要求。世界格局正在发生深刻变化，在未来10到20年里，中国真正实现从大国向强国的崛起，实现中华民族的伟大复兴，不能仅满足于做一个追随者，应学会去担纲世界的领导者，不能仅满足于做一个经济巨人，应对世界文明贡献有益的价值元素。因而，中国要真正实现从国际体系追随者向未来世界领导的转变，就不能被盲目自大民族主义和极端民粹主义冲昏头脑，必须平衡好国家利益与国际道义、民族主义与国际主义、国家权利与国际义务之间的辩证互动关系。

        与此同时，有了目标和方案，也还面临如何化为实际行动、真正达成目标的问题。就像上届政府提出的和谐社会和科学发展观一样，好的理念不落地或在落地的过程中走样变形，那么蓝图再好，也是枉然。现实中，我们常常看到很多对《决定》的歪曲解读，比如关于土地制度改革的种种解读。目标与过程是不一样的，往往是目标容易过程难，愿景目标的执行以及战略的落实，一要用好改革的方法论，二要用好改革的操盘手。

        首先，面对全方位联动改革的稍纵即逝的机会窗口，我们要不失时机地加以推进，并按照老子的“以正治国、以奇用兵、以无事取天下”的治理之道来合理界定和理清政府与市场、政府与社会的治理边界，建立长治久安的长效机制。具体到下一步的全面深化改革，应从以下六个方面着手建立成功改革的方法论：

        一、允许理论探讨、理论先行，创造鼓励改革理论探讨的氛围条件，凝聚改革的学理共识，增加改革的前瞻性和战略性。这是成功改革必要条件之一；

        二、发挥中央权威的引领和主导作用，对改革的大方向、大方略、大方针进行顶层设计和顶层推动，并通过中央决议、政策或法规确定下来。这是成功改革的必要条件之二；

        三、满足改革的参与性约束条件和激励相容约束条件，让大众从改革中获利，形成上下一致的联动改革共识、势能和动力。这是成功改革的必要条件之三；

        四、综合运用“情、理、利”三个制度安排，解决全面深化改革的政策目标落地和具体实施问题。这是成功改革的必要条件之四；

        五、找准改革的切入点和突破口，并发挥其外部性和延展性，实现全面深化改革的新突破；

        六、在“效率、公平、改革、发展、稳定、创新”这样一个六位一体的互动框架中来为国家治理现代化搭建支点。

        其次，尽管改革方向、目标、愿景、战略的把握、顶层设计及领导的作用当然极端重要，但也需要一批操盘手和干将来具体推动、操作、落实改革的大计，否则也不可能成功。因此，中国改革的未来，关键还是要用好人、用对人、搞对激励，要将从理念到行动勇于改革创新的人放到重要领导位置。通过法律法规规制和政绩考核牵引，会形成一种有利于改革的氛围。但是，一个国家、一个单位、一个企业的改革、发展，最重要、最关键的取决于一把手，看他有没有改革意识，有没有改革智慧，有没有创新意识，有没有忧患意识，有没有解放思想。只要是一把手的事或工程，支持、赞同的人当然会主动尽力去做，即使不太支持的人或迫于压力或讨好上司也会去做，至少不会和领导过不去，公开反对去做。所以，一个单位一把手不支持的事情基本上干不成，至少难度极大。这是因为在中国的行政体制下，一把手的权力是很大的。

        一把手重要，但是也不能一竿子到底，事无巨细。领导应该“抓大放小，无为而治”，充分放权，但无为而治、充分放权有2个必要条件，即制度和团队。领导力的本质在于选择做正确的事情（do right things），正确地做事（do things right）更多地是靠制度、靠团队来实现的。领导者的精力是有限的，必须高度聚焦于具有全局性、根本性、战略性意义的大事，将精力集中在关键任务上：制定中长期发展战略；评价可能对长期目标成败有决定影响的政策；保护和宣传能够体现想实行政策的典型。面对当今错综复杂的社会经济局面，领导者更加应该心无旁骛地推进改革的深化，不可在细节问题耗费太多精力。

        （本文由演讲人授权刊发，有删节）