历史上，私盐比官盐便宜，质量也好一些

        “打个不恰当的比方，汉武帝时代的盐铁官营得算是计划经济下的国营企业，宋代很有点国企搞承包的意思，明代中叶以后，特别在废除纲法之后，虽然还有一些行政上的条条框框，大体上算是实现市场化了。”

        近日，政府部门首次对食盐专营取消传闻加以确认，雏形产生于春秋时期的食盐专营制度计划于2016年废止，2017年全面按照新的方案实行。那么，在这2600多年里，国家对食盐的控制是越来越严格还是逐步放松，禁与放对于普通百姓哪个更为便利，官盐和私盐在质量和价格上哪种更好？就这些问题，澎湃新闻专访了复旦大学中国经济史学者黄敬斌。

        黄敬斌现为复旦大学历史系副教授，主要研究方向是中国社会经济史、明清史，但对中国古代社会经济的整体情况、对食盐专营发展脉络也有着长时间的关注和观察。代表作有《民生与家计：清初至民国时期江南居民的消费》。

        澎湃新闻：是不是从管仲开始，中国古代就有了食盐官营制度？

        黄敬斌：管仲在齐国推行食盐官营，其事见于《管子》，但我们对这个制度的内涵、政策延续的时间，很多问题仍然是不很清楚的。制度上比较清楚的，全国范围内实行的食盐官营政策，应该说起于汉武帝时期。

        澎湃新闻：明清时期，国家在食盐生产、运输、销售几个方面，具体是如何操作的？

        黄敬斌：这有一个逐步演变的过程，而且实际内容相当复杂。简单地说，明代初期的食盐官营是控制比较严格的，食盐的生产由世袭的灶户来承担。灶户的产品不是拿到市场上去卖，而是完全由政府控制，相当于在服徭役。在销售上，明代初期采用开中法，商人运粮到边境供给军队，取得盐引，盐引就是贩盐的定额许可证。

        明代中期，开中法慢慢败坏，后来建立纲法（注：明万历以后所实行的商人垄断食盐运销制），少数盐商家族逐步独占了食盐销售的特许权，只要交够税，就享有盐业贸易中的垄断地位。对生产的控制也在慢慢放松，由灶户把盐产品完全交给官府，到有一部分产品可由自己支配，最后全部折纳货币，这和明代赋役制度的变化方向是一致的。

        此后灶户从事食盐生产，对国家的经济义务则取得了税收的性质，这也为商人资本进入食盐生产开辟了道路。

        所以食盐管理制度在明代是由较全面的官营，逐步走向“官督民办”，除了收税、出售特许权，其他方面的控制都在慢慢放开。清代前中期大体上延续纲法，这一时期的扬州盐商在历史上的名声非常大，他们从世袭的垄断体制中获得了巨大的财富，同时也作为国家盐业政策的基石存在着。

        道光年间改行票盐法（注：即凭盐票运销食盐之法，其原则是，不问新商、旧商，只要交足盐课，即可领票运盐），主要是打破这些盐商家族的世袭垄断权，商人只要交盐税，即可贩运官盐，“官督民办”的性质则是没有变的。

        

        澎湃新闻：明清的大盐商对地方或社会有无很大作用？

        黄敬斌：当然，现在在明清史的研究里这是一个大课题。包括士绅、商人在地方社会的作用，我们越来越加以肯定，从地方的史料中看到这些商人——其中很重要的就是盐商，他们在地方积极参与到地方社会事务之中，如在灾荒赈济，修建城墙、桥梁、官府衙门等公共工程，以及办善堂等其他慈善事业，都有盐商在发挥重要作用。

        澎湃新闻：清代晚期私盐的泛滥非常严重？

        黄敬斌：私盐在中国盐业专营制度里一直是一个突出的问题，从来没有很好地解决过，并不是到晚清才出现的。有些学术著作中也许会比较强调晚清私盐的泛滥，我觉得一方面是资料的问题，清代史料留存较多，所以我们知道得比较清楚。二是清代的官盐从某种意义上说不过是一种特许经营权，并不是严格意义上由官府控制盐，政府只要保证财政收入，对禁止私盐就不会太上心。最后一个情况，则是清代人口有较大的增长，而“体制内”的官盐供给相对是比较僵化的，缺口自然会有私盐来填补。

        澎湃新闻：私盐和官盐在价格和质量上有什么不同？

        黄敬斌：私盐价格当然比官盐便宜得多。质量上总体来说，私盐比官盐总归也要好一些。所以现在放开食盐专营，对于未来盐价的涨落大家会有一些争论，我认为垄断解除后，引入竞争，理论上价格肯定是下降的，质量上也不至于比以前差。

        澎湃新闻：历代往往在财政紧张时，就会在盐上做文章？

        黄敬斌：为什么要实行食盐官营？就是出于财政上的考虑啊！我们知道汉武帝穷兵黩武，搞得国家财政十分紧张，因此出台了很多“开源”的财政政策，盐铁官营就是其中最重要的部分。童书业先生写《中国手工业商业发展史》，专门讲到汉武帝以后，盐铁官营的政策多有反复，昭帝时一度废除，后来马上又恢复，他说一旦国家财政出现问题的时候，就有人会打盐的主意。这话对于后世历代食盐官营政策的变迁来说，都是适用的。

        澎湃新闻：国家对盐的控制更多是出于经济因素，还是在政治和社会方面也有考虑？

        黄敬斌：归根到底还是财政上的需要。按经济学上的讲法，食盐这种商品的需求价格弹性是很低的，价格无论多高，老百姓都没办法，必须吃盐。而且食盐又是资源性的，因此比较适合进行垄断经营和官营。

        当然也有这样的说法，比如说汉武帝搞盐铁官营是为了打击当时的大商人，“重农抑商”之类的，我个人的看法，中国古代王朝政府的施政理念没那么先进，会有意识地运用政策手段来追求一种意识形态化的经济目标。说到底还是政府没钱了，只好想办法搞钱。后来盐税的收入成为政府财政的重要组成部分，当然也就摆脱不掉对它的依赖。

        澎湃新闻：那么，明清时盐的税收能占到政府财政收入多少比重？

        黄敬斌：这个问题，根据不同渠道的材料、不同学者算出来的结论很不一样。现在网络上有些数字高得离谱，不是事实。就明清时期来说，黄仁宇（中国历史明史专家）估计16世纪晚期明朝政府的盐税总额是200万两白银，放在整个赋役体系里比较，这个数字并不太高。王业键（清代经济史研究专家）估计1753年清代的盐税，包括定额和附加税在内，总共是876.8万两，占当年国家税收总额的比重不到12%。

        因此，总的来说，近代以前，盐税一般都是居国家财政第二位的收入来源，但比之农业税，其地位还是有限的。

        

        澎湃新闻：历史上也有很多开放盐禁的时期，从百姓的角度来看，这种国营和允许私营哪个更方便？

        黄敬斌：当然是私营方便。读读《盐铁论》，里面有些描写就非常生动。汉武帝以前没有盐禁，算是自由市场经济的时代，老百姓过得好好的，一实行盐铁官营，首先盐的质量就下降了，价格当然上升，购买又不方便，主管胥吏服务态度又差，还有强行摊派的情况，对老百姓来说有百害而无一利。除了价高质劣之外，像明清的盐法实行产区和销售区的一一对应，两淮出产的盐只能在某几个省销售，两浙的只能卖到另外一些地方。前阵子也有跨地区买盐被罚款的新闻，媒体上一片批评之声，足见这种条块分割、行政壁垒的做法之不得人心。

        一旦放开盐禁，按市场经济的基本规律，由企业和商人自由组织生产和运销，这比官营体制无疑要灵活得多。价格上的优惠以外，百姓也有更多选择权，吃淮盐、浙盐还是井盐就可以选择了，不是说在浙江就只能吃浙盐。

        澎湃新闻：总体上来说，汉武帝之后到明清都有关于盐业专营的一些举措和改革，在政府控制程度上有没有什么规律？

        黄敬斌：我们观察历朝历代的食盐官营政策，基本上都是在实行的初期较为严格，随后则慢慢放松控制。

        刚才谈到明代是这样，汉代也是这样，宋代也有这样一个变化过程。葛金芳《南宋手工业史》里说到历代官营“禁榷”体制，对于生产、运输、批发、零售各个环节的控制，有多种具体的做法，或者各个环节都控制起来，或者放开其中的某些环节。比如汉武帝时代的官营，是每个环节都由政府直接控制，到清代，其实政府在各个环节都已经实质退出了，只是在收税或者出售经营权。

        因此也可以说，从汉代到清代，中国的食盐官营制度是越来越放开。

        这里有一个大的背景，政府在整个社会经济中的角色和地位，包括官府控制的手工业在整个手工业经济中的地位，一般的看法是，它从中国历史上是逐步削弱的。另一方面，这样的变化趋势实际上也反映着，官营的体制是低效率的，无论是对于产品的生产和销售、消费者的购买和消费，还是对于财政收入的获取来说都是如此。

        因此改革、变迁的方向总是放松政府的控制，增加民营的成分。打个不恰当的比方，汉武帝时代的盐铁官营得算是计划经济下的国营企业，宋代很有点国企搞承包的意思，明代中叶以后，特别在废除纲法之后，虽然还有一些行政上的条条框框，大体上算是实现市场化了。