贾康：体制内很多官员抵触房地产税，几乎各领域改革都有阻力

        “全面改革和财税改革已经到了攻坚克难阶段，几乎各个领域的改革都有明显阻力。”12月16日，全国政协委员、华夏新供给经济学研究院院长贾康在北京接受澎湃新闻网专访时如是说。

        贾康现年60周岁，原在财政部直属研究机构财政部财政科学研究所任所长一职，刚于今年8月29日卸任。

        在谈到房产税时，贾康直言，体制内官员很多“也是抵触的”。多年来，房地产税改革时有呼声，“加快立法”并适时推进改革的要求，在十八届三中全会《决定》中十分明确，但还迟迟没有听到动静。

        对于资源税改革，在贾康看来，关键是应让税负传导到整个产业链，在税、价、财联动配套改革中理顺资源、能源产品的比价关系和价格形成机制，促进节能降耗、可持续发展长效机制的打造，并乘势培育地方税体系，落实省以下分税制。资源税的税负影响传导到最终消费品时，政府应及时适度提高低保标准，让最低收入阶层的实际生活水平不下降，而不是坐而论道，总把讨论放在改革的难度上。

体制内很多官员抵触房地产税

        澎湃新闻网：中国的改革已经进入深水区，对财税改革而言，同样是要进入深水区。财税改革面临哪些难题？

        贾康：要说难点，几乎每项改革都有困难。改革到了攻坚克难的阶段，就是要面对困难。对于财税改革来说，企业、公众往往表现出首先最关心的是税改。

        “营改增”（营业税改征增值税）总体来说有一定共识，但也要精心处理一些难题。到了资源税改革，各方顾虑就更大一些了，有的行业一直说自己受不了。

        今年12月1日煤炭资源税从量变从价，对煤炭行业而言，同时整合税外其他各种基金和收费，使其一开始实际税负基本不变，企业能接受。但以后企业还是要适应从价征收后市场波动带来的考验。关键的问题在于，不是要让煤炭行业完全吸收税负，税负应在产业链上传导到中游和下游，这才能促使大家从自身利益出发，节能降耗。

        资源税负向中游推，首先就会涉及电力体制改革。中国80%的电是煤烧出的火电，但目前电力改革关键部分，发电和配电两端的改革，寸步难行。煤已经不可逆转地由市场去定价格，但电力领域却过度垄断，过度管制，不能够让市场充分发挥应有作用，比价关系、价格形成机制严重扭曲。

        房地产税就更难了。一直说加快立法，但迟迟没听到动静。说了这么久，还没提到人大立法议程上。提到房地产税，网上更多是情绪的宣泄，甚至咬牙切齿，常见有的发声音跳着脚骂人。

        澎湃新闻网：据你观察，哪些人对房地产税的意见较大？开发商的反对声是不是较强烈？

        贾康：不只是（开发商）。我观察到，各级体制内的官员很多也是抵触的。各种说法都有，包括拐着弯说不行，比如有人说，这个税要是推出来，房地产要跌得不成样子。

        现在来说，仍要明确肯定中央历次文件，直到三中全会《决定》，一直是锁定这个改革大方向的，目前，这个改革首先要抓紧加快立法工作，把实施把方案设计好，而不是放弃改革，无所作为。应尽快在立法过程中明确房地产税的“调节高端”原则，让大众（包括官员）吃“定心丸”减少抵触。某些点状具体问题的顾虑、阻碍因素和难题，不是首先去争论不休的地方，首先应聚焦的，是回到全局，回到改革必须推进、其决定性成果要取得的时间表和路线图上。现在大量的讨论不是放在怎么攻坚克难，而是说这儿也难，那儿也难。都在讲自己部门、局部的、个体的利益，全局的、长远的、根本的利益靠什么去追求？各方利益的协调权衡，还是要落在总书记所说的“冲破利益固化的藩篱”上。

        澎湃新闻网：税改必然会影响普通人的生活，在改革中需注意什么？

        贾康：以资源税为例，比价关系和价格形成机制改变以后，市场会更多体现资源产品、能源产品的稀缺性，使相关产品价位走高，企业有了竞争中节能降耗的压力，以及千方百计开发有利于节能降耗的工艺、技术的动力，市场优胜劣汰会挤出落后、过剩产能。资源税负传导到最终消费品，老百姓的生活品也要受影响，这不可避免，不能回避这个问题。

        政府要做的是什么？资源税改革启动后，传导到最终消费品的时候，政府要及时适度提高低保标准，让最低生活水平、最低收入阶层的人实际生活水平不下降，政府要托这个底。中等收入阶层以上的人群要适应比价关系的变化，调整消费习惯，趋向于低碳化生活方式。

        但在宣传上，几乎无人说这个话。赢取叫好声的却是，“资源税改革有必要，但绝不能把税负转嫁给企业和老百姓”，这样说后掌声一片，但其逻辑是有内在矛盾的。应该在产业链上从上游、中游到下游，让比价关系和价格形成机制一直理顺下来，产生产能的优胜劣汰和生产、生活方式的“绿化”。

预算体制改革，首先要做的是预算透明

        澎湃新闻网：除税制改革外，财税配套改革的另外两个领域进展如何？

        贾康：整个财税改革有三大领域的任务：预算改革，税制改革，以及中央地方财税体制调整。税制改革任务包括，“营改增”、资源税、消费税、房地产税、环境税和个人所得税。最先做到位的应该是“营改增”，按照计划，2015年“营改增”要实现全覆盖。消费税改革看来也要动了。

        三大领域的改革都难。预算改革首先是要提高预算透明度。前些年预算透明度在逐渐提高，但要达到比较稳定、成熟、符合公众诉求的状态，还要做很多努力。

        澎湃新闻网：一般所说的预算透明度，应该达到什么程度？

        贾康：首先是全面，跟着要越来越细致，之后还需要适应公众诉求，形成回应机制。比如大家说看不懂，政府方面就不能光强调预算的专业性，说你就是看不懂。政府应努力做出通俗的解释，回应大家关切的问题。

        这个工作量比较大，但要一年一年做下去。十年、二十年、三十年之后，预算透明将是什么状态，这是值得期待的。经济社会发展到了一定阶段，老百姓必然会关心税收、预算，还有相关的法治、公众意愿表达机制等。公众有了公开透明带来的“知情权”，跟着发展的必然是质询权、建议权、监督权，最后实现的便是“人民群众当家作主”的公共事务决策权。

        澎湃新闻网：财政部刚刚公布了11月份的财政收支情况，接下来不到一个月还有2万多亿元要支出。年底突击花钱已经不是新闻了，什么原因使得年底突击花钱反复出现？

        贾康：年年如此。有多方面原因，不全属“突击花钱”，但也确有此因素。我们的预算确实比较粗，有些可花可不花的钱，到了最后一个月用钱单位会想方设法花出去。花出去后，就不影响下一年度安排预算时所谓的基数。

        随着预算越来越透明，越来越细化，年底突击花钱的空间会得到压缩。另一方面，这一现象跟我们目前采用的预算会计“收付实现制”也有关。在收付实现制下，上了账，钱就是花出去了。年底之前要结算，所以最后一个月呼拉拉地什么东西都上了账。

        如果实施权责发生制，预算年度之间的衔接会更平稳。权责发生制下，政府要有一套完整的资产负债表，一整套政府财务报告体系。有些钱已经“名花有主”，按照权责发生制，比较早地就会体现在支出安排里，不会像收付实现制，非得最后上账才表现钱已经用出去了。

        现在已经明确要求引入权责发生制，编制跨年度预算。跨年度预算有一定弹性和更好衔接的机制，总体来说，预算会更清晰。

“土地财政”等问题并非分税制导致

        澎湃新闻网：一提到财税改革，很多人会指出1994年分税制改革的弊端。你怎么看待分税制改革？如何把眼下的财税改革和1994年的分税制改革衔接起来？

        贾康：首先必须肯定，大方向上，分税制为基础的分级财政是和市场经济相匹配的制度安排，别无选择。1994年后出现的问题，如地方基层困难、土地财政、隐性负债问题，把板子打在分税制身上，这是打错了地方。1994年以后，省以下没有真正进入分税制状态，深化改革受阻。恰恰是由于分税制没有能够“横向到边，纵向到底”地贯彻落实，才造成这些问题。

        五级分税在世界上没有任何可参照的案例，1994年来不及处理省以下四级怎么分税的问题，当时首先是把中央和省为代表的地方间的分税制框架推出来了，然后省以下各自去试。结果各自试的“过渡”变成了“凝固”，省以下没有试出分税制，结果是形成了五花八门、复杂易变、讨价还价色彩很浓重的分成制、包干制，这才是深化改革所要解决的真问题。

        澎湃新闻网：十八届三中全会决定提出要建立事权和支出责任相适应的制度，这一改革应从什么方面寻求突破口？

        贾康：首先要确定分几层事权，如果按照五层框架，划出五层的事权明细单，那太困难了。五级配税基，路走不通。柳暗花明靠什么？必须扁平化到中央、省、市县三级。三级事权，配上三级的财权、税基，再跟上三级预算、三级产权和多级举债权。现在是在努力朝这个方向走，但仍比较难。

        比如说五级变三级，怎么变？农村税费改革走到取消农业税和乡镇的“三提五统”后，乡镇没有收入，完全称不上一级实体的层级，就不用考虑给它配税基。所以“乡财县管”，乡镇综合改革，已经使得乡镇这一层级不再是实体层级。

        剩下的问题是市和县两层，有可能按照浙江经验，变成省直管县，放在一个平台上。现在也在推，全国两千多个县级行政区里有一千多个已经实现省直管县。有可能以后把市和县变成一个平台，可以行政先不同级而财政同级，以后再按中央文件精神，行政上也可以逐步实现省直管县。