史上最严环保法实施：学者还原修法博弈过程，称最初压抑愤怒

        “为了一棵树的尊严，和一朵花的芬芳，他们各显其能，为天空代言，为河流请命！面对少数人的贪婪，为了更多人的幸福，他们共同努力，用一部法律的修订去卫护这一片青山绿水！”

        2014年12月4日，CCTV年度法治人物主办方在颁奖词中如是描述三位新环保法的立法修法学者代表。中国人民大学环境资源法学教授周珂便是其中之一，另两位代表分别为中国社会科学院法学研究所特聘研究员马骧聪和中南财经政法大学教授吕忠梅。

        2015年1月1日起，被称为“史上最严”的新环保法正式施行，而周珂执着环保法学研究已有16年。

        近日，澎湃新闻（www.thepaper.cn）专访了周珂，了解环保法的修改历程和法律地位。周珂告诉澎湃新闻，环保法修订较好的体现了国家提出的科学立法、民主立法的要求，在立法上对学术界学者的意见高度重视，并最大限度地面对和解决现实问题。

        环保法1979年开始试行，1989年正式通过实施，至今已25年。自2011年环保法修订正式启动，共经历四次审议、两次公开征求意见，终于尘埃落定。2014年4月24日下午，十二届全国人大常委会第八次会议表决通过了环保法修订草案。

        国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长常纪文告诉澎湃新闻，环保法修订从最初的小步走到如今的大步跑，立法试水与改革的力度越来越大，在某种程度上说，此次修订的环保法是新中国历史上最严厉的部门基础法之一。

        修订后的环保法，进一步明确了政府对环境保护的监督管理职责，完善了生态保护红线、污染物总量控制、环境监测和环境影响评价、跨行政区域联合防治等环境保护基本制度，强化了企业污染防治责任，加大了对环境违法行为的法律制裁，还就政府、企业公开环境信息与公众参与、监督环境保护作出了系统规定，法律条文也从原来的47条增加到70条，增强了法律的可执行性和可操作性。

修订初期草案遭学者抵制

        此次新环保法的出台并不一帆风顺，面临巨大阻力。周珂认为，因为修法除了对各部门的职权有非常敏感的触动，还对各级政府的GDP重心有冲击，甚至对整个社会公众的观念和生活模式提出挑战。

        正是因为考虑到这些阻力，由全国人大环境与资源保护委员会（以下简称全国人大环资委）主导的一审稿追求小修小改。学者们提出的很多修改意见都因为“不现实”被有关部门否定。

        据《经济观察报》报道，在2011年4月17日全国人大环资委立法调研组召开的一次讨论会议上，有学者提出《环保法》修改中应增加“公民环境权”内容，明确公民有享受良好环境权、环境知情权等，但环资委的官员反驳称，“目前在中国提公众环境权还不成熟”。双方就此唇枪舌剑，但最终“公民环境权”还是未被官方接受。

        报道还称，在环保部原本成型的《环保法》修改草案中，有一些是专家们建议提出的约束地方政府主要负责人的条款，但后来这类条款又被或删除或弱化。之后，在全国人大环资委对《环保法》修改草案的进一步审核中，又把“政策环评”、“以日计罚”两项增补内容予以删除。

        “学者在刚开始时是非常压抑甚至愤怒。”周珂说，一审稿制定过程中，在北京的许多学者抵制小修小改。学者们认为，如果一审稿就被人大常委会讨论通过，这一耽误就是好几年，对中国的环境肯定会带来灾难性后果。周珂本人在参加两次专家组会议后便退出环保法修改专家组。学者与立法机关闹得这么僵，这在我国立法史上是前所未有的。学者们不得不采用这样的作法表明自己的态度，以争取最后的转机。

"不计前嫌"主动联系退出学者

        转折发生在一审过后。

        周珂称，由于新一届中央领导对环境保护的高度重视，在环保法修改草案进入全国人大常委会法工委后，法工委高度重视学者的意见，时任法工委法案室主任袁杰亲自参加了北京学者组织的几乎所有重要的环保法研讨会议。并且，法工委“不计前嫌”主动联系了一审稿时退出的周珂，令他感动。

        这一转折让学者们体会颇深，四审的最终草案，学者们提出的重要见解基本上都被采纳，比如将可持续发展、环境保护的优先性写入环保法的提议在一审稿时被否定，但最终都进入了环保法。

        另外在污染防治法中已成功实施的按日计罚也进入了环保法。在政府环境责任方面，新环保法提到“县级以上人民政府应当每年向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会报告环境状况和环境保护目标完成情况。”也是学者们提出的。

        还有一些学者认为写入环保法可能性不大所以没敢提的制度，比如区域限批制度、联防联控、生态红线，也写入了环保法。

        此外，本次环保法创新性明显，大胆采纳了一些实施时在法理学上可能会有争议的内容。周珂认为，新环保法对四种违法行为可以移送公安部门拘留是非常重要的进步，在老环保法中只是很有限的经济和行政手段，对人身自由的限制不能够采纳。

        虽然学术界有很多保守人士认为环保法是行政法，不能够滥用权力，不应当限制人生自由。但是周珂表示这次环保法修订是与国际接轨，日本、美国等国法律上对人的自由的限制采取非常严格的态度，但在环保上绝不客气。

地位低是环保法的最大问题

        在周珂看来，环保法的最大问题是地位等级低。此次《环境保护法》修订案仍然是由全国人大常委会审议通过，因此，新《环境保护法》在纯粹意义上仍然不是我国的环境基本法。

        根据我国立法法的规定，中国法律分为两种，一是由全国人民代表大会制定的法律，如刑法、民法、经济法等，二是由全国人大常委会制定的法律。周珂介绍，事实上最重要的事项被列入到全国人民代表大会法律系列，而由人大常委会制定的法律显然在比全国人民代表大会制定的法律在地位上要低。

        周珂介绍，这是由特殊的历史背景导致的。在1979年粉碎四人帮初期，需要立法的事项很多，哪些法能第一批出台在当时是一个博弈。由人大常委会制定的法律程序相对简单，能够保证环保法迅速制定出台。

        1989年，环保法正式通过实施。周珂表示，当时中国正是经济建设作为中心的关键时刻，很多人不希望环境相关的法律地位太高，这一特定背景，也注定环保法无法上升为全国人大的法律。

        在这次环保法修订之前，周珂多次呼吁主张把环保法上升为由全国人民代表大会制定的法律，但是一直没有能够落实。周珂称，这是因为中国立法有按照立法计划进行的传统，之前并没有在立法计划中把人大常委会以前的立法升格为人民代表大会制定的法律的先例，由此造成此次修法不会把法律的等级提升。

新环保法是“基础性综合性法律”

        如果不将环保法的地位提升，会面临许多问题，周珂认为很明显的问题就是环境保护和经济建设的关系。

        周珂表示，在中国，涉及到经济建设的许多重要法律都是全国人民代表大会制定的法律，如民法、经济法等。但在国外，则是民事商事的立法必须服从环保的法律。比如在日本有环境基本法，一般的法律必须要服从基本法。美国则有由联邦制定的国家环境政策法，各个州的法律必须遵循联邦制定的法。        

        2014年4月24日，全国人大常委会委员长张德江出席十二届全国人大常委会第八次会议闭幕会。张德江说，本次会议表决通过了修订后的环境保护法。环境保护法是环境领域的基础性、综合性法律，全社会对这部重要法律的修改都很关注。        

        据周珂介绍，在这次环保法修订时，有关部门也注重到了这个问题，所以采取了一个变通的办法，张德江在评价新环保法时使用了“基础性、综合性法律”的提法，就带有提升环保法法律地位的含义。        

        在中国，一般只有全国人民代表大会制定的法律才使用基本法律这样的提法，而周珂认为，基本法律和基础性法律具有同等重要的意义，希望“基础性、综合性法律”的提法，能够倒逼环保法尽快上升为全国人民代表大会制订的基本法律。