访谈︱王希:美国总统为什么会越来越强势

澎湃新闻记者 罗希

2015-01-20 15:53 来源:澎湃新闻

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       【编者按】本文为王希教授“美国总统与美国宪政”访谈的下篇。
       《原则与妥协:美国宪法的精神与实践》增订版序言从“权力”与“权利”相互博弈的角度,重构美国宪政史的轮廓,集中反映了作者最近十年来关于美国宪政的理论性思考。由此作者把200多年的美国宪政史划分为三个段落,分别是建国后内战前的第一宪政、内战后的第二宪政、1930年代罗斯福“新政”后的第三宪政。大致说来,访谈以美国总统为中心,上篇围绕美国革命和建国后的原始宪政秩序而展开,下篇主要讲述南北战争以来的第二和第三宪政。
复活版林肯
       澎湃新闻:林肯在世界范围内都是家喻户晓的人物,那么他在美国历史上为什么会有如此崇高的地位?
       王希:这看上去是一个很简单的问题,但仔细回答起来却很难。关于林肯,已经有无数人写了很多书,很多著作。我就简单讲几个方面。
       第一,也是最重要的一点,是因为他拯救了美国。内战的发生表明美国的第一宪政秩序走向了失败,国家分裂了。通过内战的一系列决定,林肯扭转了历史发展的方向。
       林肯对历史赋予他的使命有着非常清楚的认识。1862年他对国会讲述内战的重要性时,说我们要拯救的不光是美利坚联邦,而且也是在拯救“地球上最后、最好的希望”(the last best hope of the earth)。这句话有很深的含义在里面。他认为,联邦之所以出现分裂,是因为南部在1860年总统选举失败后采取了退出联邦的举动,这证明美国的制度是有严重问题的。他说,我们必须要打赢这场战争,表示联邦有能力捍卫自己的民主制度并维护国家的统一。林肯要挽救的不光是作为联邦的美国,而且当时的美国是人类历史上唯一存活的民主共和国,这意味就非常深远。
       第二,林肯做出了永久性地解放奴隶的决定。其实在他之前,奴隶已经开始了自我解放的行动,国会也通过了一些法令,部分地废除了奴隶制,比如在哥伦比亚特区以及还没有建州的联邦西部领土上,但效果有限。林肯的《解放宣言》提出:从此开始永久性地解放奴隶,这在当时是一个很大胆的举动,等于把奴隶主手中的拥有奴隶的财产权全部否定了。
       在他看来,只有解放奴隶,美国人才会有真正的自由,“当我们将自由赋予奴隶的时候,自由人的自由才得到了保障”,林肯的这个观念非常重要,他将“自由”升华了。也就是说,过去的美国是不道德的、不正义的,一部分人享有的自由是建立在另一部分人的不自由之上的。作为一个领导者,林肯要说服北部的人民接受解放奴隶这个选择。他需要有一种理论来说服大家,这需要深思熟虑,高瞻远瞩,需要个人的才华。我们知道,林肯的政治演讲词都是他自己写的,所以,作为一个领袖,他是一个思想的原创者,是我们当代熟知的关于“自由劳动”和“人类解放”等思想的第一作者。
       第三,如果说安德鲁·杰克逊的当选是现代政党政治的结果,那么林肯应该是第一位真正的现代美国总统——他在内战中将执法权发挥到了极致,打破了许多陈规陋习,也开创了许多的新“权力”领域。
       当时的美国联邦政府是一个很羸弱的政权,规模很小,但面临一场大规模战争,遭遇各种困难,包括军事、内政、外交、社会动员,等等。这些都需要一位具有坚强的意志力、富有行政才华、清楚的思维逻辑的总统来领导国家。因为国会在国家遇到大难时,它因为利益分散,不可能很快形成一个集中的意志,而在这个关键的时刻林肯出现了。他的许多决定和认知都是对当时政治情势的反应。他的思想很多都是他的首创。我觉得林肯不仅在理论上有建树,也是一个伟大的实践者,而这些建树都是前所未有的。他在处理危机的时候建立的执政方式为后来的总统所效仿。
进入殿堂的林肯
       林肯最后的遇刺,当然是一个悲剧性的结局,但另一方面也是一个悲剧意义上的完美结局,他的遇刺和死亡帮助他成为美国历史和世界历史上的神一样的人物。他是在第二次顺利当选、并发表了就职演说之后遇刺的。他在第二次就职演说中,出人意料地使用了一种宗教意味极浓的语言(他平时并不是一个宗教感很明显的人),并提到了上帝通过给予这场“可怕的战争”而对美国施行奴隶制所做出的惩罚。不久他就遭遇刺杀,为他力图捍卫的宪法和国家贡献了生命,这让人感到特别心痛。他自己也成为内战的代价之一,成为美国历史上最著名的烈士。他的死在某种意义上为这个国家留下了一个永久性的注脚——对自由的争取,对民主的争取,对正义的争取,是需要付出代价的,总统本人的生命也不能被排除在外。
       林肯的不朽名声还来自于后世的塑造。不过他的经历、他的写作,几乎让过去所有的总统都黯然失色,华盛顿除外。林肯是一个原创性的思想者(original thinker),因为他面临的是新形势,要求他有新的思想,可他只接受过一年半的正规教育——完全是白手起家,他没有华盛顿的战功,没有杰斐逊的博学——他有的只是个人的经历:出身贫苦,具有独立精神,非常善于学习,极有雄心,又富有智慧,成为律师,进入政界,最后成为总统。所以,林肯的经历成为早期美国梦的一种化身。
       我最喜欢读的关于林肯的书,是一本写给儿童的书,叫《林肯笑话集》(The Abraham Lincoln Joke Book),里面列举了一些林肯喜欢讲的笑话故事(jokes)。林肯特别喜欢讲故事,这是他的一种独特的交流方式。我把这本书放在床头,喜欢在睡觉前读一下,从中领悟林肯的幽默感。里面没有什么吓唬人的“大道理”,有的只是日常生活中的“真智慧”。这本书是我从旧书摊上买的,像《伊索寓言》的风格,小学生都可以看懂,这也反映出林肯被神化的程度。
       林肯之所以受到尊重,还有家庭的原因。他的一个幼子是在他入主白宫时因病去世的。林肯的妻子玛丽出生于肯塔基州一个奴隶主家庭,喜欢政治,喜欢花钱,丧子之后,患了强烈的抑郁症,而林肯虽然是政治老手,但在生活上却是一位廉洁、朴实、不喜奢华的人,他在夫人抑郁症发作的时候,必须要陪伴和安慰她。他同时要面对处于内战的国家危难和无法修复的家庭苦痛。林肯留下的照片中,几乎没有一张是有笑容的,他的内心深处埋藏着一种很深的悲伤(grief),然而他的内心是坚强的。
       最后一点,我要补充的是,林肯的文字非常简洁,通俗易懂,几乎没有你看不懂的词,普通人就可以读懂,但同时也很优美和优雅。正因为这样,他的写作具有极大的感召力,不信你看看他的《葛底斯堡演讲》和第一次、第二次就职演说。
       
       澎湃新闻:到了林肯时期,总统的权力已经上升到一定地位了。那么,1868-1904年的美国为什么还是一种“弱总统强国会”的状态?
       王希:其实整个19世纪的美国,可以说都处于“弱总统强国会”状态,这和美国革命时期立宪的传统有关系。当时非常强调立法权,而国会是立法机构,所以无论是在州制宪还是联邦制宪的时候,国会都是三权之中的重中之重。我在《原则与妥协》增订版中专门增加了对宪法各条用字的字数。立法机构国会用字2200多字,占了宪法全文的一半。总统掌握执法权,但在内战之前,扩展权威的机会不多,内战给了林肯一个机会,让他展示出总统所能发挥的巨大权威的潜力。
       林肯的遇刺是总统权威增长的一个转折点。林肯的继任人是安德鲁·约翰逊,也就是老约翰逊。老约翰逊在南方重建的问题上与国会中的共和党人产生了矛盾,温和派和激进派共和党议员联合起来,否定了他的很多重建政策。这个问题就变得非常复杂,表面上看是总统和国会(或国会中的共和党人)的重建方针不同,但从政治上来讲,实际上是国会与总统,立法部门与执法部门争夺重建的领导权的问题。有的人会把这次冲突解释为联邦政府内部的部门权力之争,但重建时期的情况比较特殊,其实包含更多的是如何处理内战遗产的问题,涉及如何处理战前与战后的意识形态界定与经济利益的分配的问题。
       老约翰逊是南部来的总统,在南部退出联邦时,他所在的田纳西州没有退出,他作为参议员也没有离开国会,因而被认为效忠于联邦的南部议员。1864年总统大选时,林肯选他为自己的竞选伙伴,展示联邦的统一。但约翰逊在政治上并不认同北部共和党人的很多理念,而此刻国会主要为北部共和党人所占据。所以表面上看是立法部门和执法部门的权力之争,但在深层次意义上,是北方的“自由劳动”和民族国家建设的思想与南部传统的州权之上的保守思想发生了冲突。1868年国会共和党人对约翰逊的弹劾和审判极大地打击了总统职位的权威。
       老约翰逊之后的总统是共和党人格兰特。格兰特虽然是内战的英雄将领,但做总统非常一般,能力有限,当政时内阁丑闻不断。接下来是海斯,他的当选是1876年南北就选举争执而达成的妥协的结果,没有用权的底气。再接下来是加菲尔德,属于温和派共和党人,当选不久后就遇刺。接替他的是阿瑟,他是共和党的地方大佬,做副总统本身就是党内利益平衡的结果,本身没有什么才能,也没有大的成就。后来的克利夫兰、哈里森等也是受制于分裂的国会。这些都对“弱总统强国会”局面的形成有影响。
       此外,内战和重建之后,美国进入了全面工业化的时期。这个时期并没有像内战一样,需要总统部门发挥很大的作用。总统想在内政上做到强势,也没有太多的机会,直到后来1930年代小罗斯福(FDR)的时候才出现。在这个时期,国会也不知道如何应对工业化,因为当时管理经济的权力主要在各州手中。所以政党在这一时期也开始走向职业化、职能化,传统的意识形态的争执在降低,竞选功能性的作用在加强。
       早期的总统可以发挥意识形态领袖的作用,但林肯之后的几位总统没有什么人能够对民族和社会发表有深刻思想的洞见,他们几乎是在机械式地担任这个职务,这也是造成“弱总统”的原因之一。所谓“弱总统”,就是他的权威始终是处在国会的钳制之下,没能发挥出相应的作用。
       虽然内战是美国走向现代集权联邦制的起点,但当时的美国还没有走向世界,在国内事务的管理方面,凡是与经济发展和公民权利有关的事务,管理权限仍然在州,联邦的行政部门从体制上也处于弱势。直到20世纪初,强大的联邦“行政国家”才开始出现。老罗斯福和威尔逊等代表了新一代的“强势总统”。所以当“行政国家”处于弱势的时候,总统权威的发挥是非常受限制的。
       澎湃新闻:拉什莫尔山国家纪念公园里有四位总统的雕像,分别是华盛顿、杰斐逊、林肯和西奥多·罗斯福。华盛顿、杰斐逊、林肯,前面已经谈过了,而老罗斯福为什么会这么受美国民众的青睐?
       王希:老罗斯福对推动美国走向世界起了很大的作用。1898年美西战争爆发,老罗斯福的前任麦金利开辟了扩张主义路线,把美国利益从北美大陆推进到拉美和太平洋领域,但这种扩张是在老罗斯福任内完成的。尤其是对巴拿马运河权的抢夺,对拉美、中美这一带的控制等,老罗斯福都扮演了非常重要的角色。
       老罗斯福在内政方面也发挥了很重要的作用。他对美国海军的建设,对市场秩序的干预,介入劳资谈判,打击破坏性托拉斯等。他在内政方面开始扮演一个强总统的角色,提出了“公平施政”的方针,强调对自然资源的保护,对垄断大资本的节制,对消费者权益的保护等,这些都是能动主义政府的举措,让人们想起内战时期的林肯。
       另外,老罗斯福本人也是一个非常有意思的人物,他喜欢郊外生活,喜欢打猎,强身健体,给人一种充满活力的印象。他还特别喜欢和善于与普通人在一起,在某种意义上他比杰克逊更像是一位“人民的总统”。
       他的经历非常丰富,上过哈佛,当过州长,与牛仔生活在一起,组织远征军到古巴去参战,建立了自然资源保护的国家制度,等等,所以他给美国政治和历史留下了很多影响力巨大的遗产。        
美国历史上的两位罗斯福总统。左为西奥多·罗斯福(老罗斯福),右为富兰克林·D·罗斯福(FDR, 小罗斯福)。
       澎湃新闻:从美国建国初期的第一宪政,到内战时期开始的第二宪政,到罗斯福新政以后的第三宪政,这三个阶段就总体趋势而言,为什么美国总统的权力会越来越大?甚至出现尼克松这样的“帝王总统”?
       王希:很高兴你提到美国历史上的三个宪政秩序。这是我在《原则与妥协》增订版前言中提出的一个分期概念,与其他的美国宪法史学者的提法不同。
       就总统的权力来说,在内战之前的第一宪政秩序时期,它是有限的。总统虽然可以购买领土,可以发动和指挥战争,譬如说1812年战争和1846-48的美墨战争等,但这些权力都是有限的,基本上是外交领域的权力。
       1861年内战发生之后,大致到1930年年代初,属于第二宪政秩序时期。在这个时期,总统的权力扩大了。首先通过内战展现出来的,总统有统帅军队的权力、处理外交的权力,还有管理内政的权力,甚至拥有一部分立法权,执法范围很大,不过这些权力基本上都是运用在比较大的国家事务上。
       小罗斯福新政开始,进入第三宪政秩序时期,这个时候我们看到,此后总统的权力由于美国势力范围的扩大,与世界事务的联系日趋紧密。经过一战、二战和冷战,美国在国际上的地位和影响力越来越重要,作为执法官的总统的权力也随之越来越大。
       举个简单的例子,二战中美国发明并拥有了核武器,而核武器是一种大规模杀伤性的武器,总统有权下令使用;然而,这种执法权大大增加了总统在三权中的分量。因为大战随时可能爆发,总统需要做出决断,有的时候他需要以国家安全的名义做出很多决定,而这些都容不得国会翻来覆去地去辩论。从1946年的“国家安全”到今天的“国土安全”,往往成为总统部门要权、用权、创造权力的通行证。
       为什么会出现“帝王总统”?“帝王总统”当然主要是指尼克松了。其中一个很重要的原因就是总统竞选过程中候选人与政党的关系。尼克松上台后,很会利用机会,通过打开与中国和前苏联的对话与交流,以及对1960年代后期的法治秩序的重建,他赢得了选民的民心。第二次竞选总统时,他几乎不需要共和党的帮助,仅仅依靠民意就能赢得竞选,所以他认为自己可以超越党派,摆脱国会对他的控制,有一种“帝王总统”的心态。我觉得,随着国内国际形势的变化,总统的职位变得非常重要,总统可施展的执法权的空间越来越大,所以才给予了他较大分量的权威,而这种权威不是虚的,而是实实在在的。
      
“帝王总统”尼克松因“水门事件”而下台。
       澎湃新闻:面对总统权力越来越大的态势,作为三权分立的另两个代表,国会和最高法院如何制衡总统的权力?
       王希:这种情况,有的时候是可以制衡的,有的时候是无法制衡的。
       比如发动战争的权力,可以说自杜鲁门介入朝鲜战争开始,直到奥巴马时期,几乎每一任美国总统都使用过。尼克松之后,国会采取的一个钳制措施就是,总统在发动战争的时候需要向国会报告;如果出于保密的需要,不能向全体议员报告,至少也要向参众两院国会领袖报告,知晓国会。布什打伊拉克战争之前,他就向国会领袖做了通报,这是在尼克松“帝王总统”之后确立的规则。
       最高法院没有办法钳制总统的战争权,但它可以将总统在战争期间做出的涉及公民权利的决定宣布为违宪,比如在反恐战争中对战俘的处理等。总统不能无限制地使用军事法庭来审查参与反恐战争的美国公民的罪行。即便如此,最高法院的作用是有限的。
       国会对总统权力的钳制,要看具体的情况。比如说9•11之后,国会是一边倒地支持布什的很多政策,包括发动对伊拉克和阿富汗的战争。我们很难想象,没有国会多数的同意,没有大多数民意的支持,总统能悍然发动大规模战争或继续进行战争。越南战争就是一个例子。越南战争是使用了错误的情报才得以发动的,但是到了后来就打不下去了,因为伤亡太大,媒体都在报道,对总统形成了很大的压力。可是在1964年针对是否打越战投票时,国会两院的赞成票是压倒性的。
       不过,我们最近也看到美国国会和总统之间的僵持。奥巴马现在遇到了体制上的极大障碍,他想推动的任何政策改革,共和党人占多数的国会都会给他设置种种障碍。在万般无奈的情况下,只好动用总统行政权,但这不是长久之计,而且会加剧国会和总统部门之间的敌对情绪,后患无穷。
美国国会大厦,远处耸立的是华盛顿纪念碑
       澎湃新闻:在拜读您这部大书的过程中,最强烈的一个感受是民主是个长途跋涉的艰难历程。您在书中提醒读者,“我们应该注意到,在制宪会议的辩论中,麦迪逊和汉密尔顿等力主建立中央权威的制宪领导人极少使用‘民主’(democracy)一词,在谈及政体时,他们经常使用的是‘共和政体’(republican form of government)或‘共和传统’(republican tradition)。”“对绝大多数代表来说,制宪会议的目的不是建立一个流芳百世的民主政府体制,事实上,制宪会议的大多数代表并不真心欣赏现代意义上的民主。”那么,从“共和”到“民主”,美国宪政为什么会发生这么大的转折?
       王希:这个问题比较难回答,因为“共和”是当时追求的目标,而“民主”常常会跟“群氓政治”(mobocracy)牵连在一起,制宪者对此很担心。在建国者中,杰斐逊是最敢提倡民主的,即便是他,也有一个前提:只有“自食其力者”,也就是要拥有一定的财产,方才能参与政治。他们认为,只有经济独立了,政治上才可能独立。如果经济上不独立,又拥有政治参与的权利,那么你可能会被政客收买。
       18世纪的制宪者是一群like-minded people,他们志趣相近、利益相近,因此能够分享对政治的参与,“共和”他们来说更为现实。但正如伍德所说,他们不想要民主,但他们设计的制度含有很多“民主”的成分,他们自身的政治行为也造就了“民主”的政治生态。中下层民众对政治的参与也施加了压力,从“共和”走向“民主”是历史潮流,不可避免。后来的政治人物不可能去重走他们的老路子,再去做“绅士政治”,而只能做“大众政治”,因为形势变了,政治不再只由精英掌控。
       “民主”本身也经历了语义的转换,深层次的转换,平常不易察觉。“民主”通常指每个公民应该拥有平等的权利来参与政治,参与政治的目的是要求政府保护我既有的权利,这是传统的意义;现代“民主”还包含了这样的意思:我参与政治,是为了要求政府去创造我不曾拥有过的权利。这是一个很深刻的语义和内容转换。“权利”与“权力”一样,都是要“生长”的,所以人们必须要参与政治。不参与,不但保护不了既有权利,也无法获得新的权利;参与政治,是改变“权力”的组合,最终是为了改变“权利”的构成与分配。
       所以,从“共和政治”的角度出发,参与政治的目的是要求政府保护财产权;从“民主政治”的角度出发,参与政治的目的不光是为了保护已有的权利,而且还是为了创造新的权利,包括新的财产权。这个转换过程的发生,从杰克逊时代的民主扩展开始,经过内战和重建,然后是进步运动,到后来的民权运动,直到今日的多元文化主义运动,实质上都是一种扩大民主的进程。在这个过程中,政党政治、基层抗议、以及包括选举机制在内的“顶层设计”都起了作用。
       19世纪上半叶“杰克逊式民主”的宗旨,说到底就是一句话:你只要能够交税,就应该有权参与政治。杰克逊相信,人民是有政治判断力的,不需要接受很高的教育,也不需要拥有很多的财产,只要政治与你的利益相关,只要你知道你的利益所在,你就不会不懂得如何投票。

(王希教授整个访谈初稿由澎湃新闻实习生王慧婷、王子恺协助整理,特此致谢。)
 
       
       
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关键词 >> 美国史,宪政,总统,林肯,权力,罗斯福,第三宪政,弱总统,强国会,帝王总统,共和政治,民主

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