深圳汽车限牌被指涉三重违法，广东省法制办启动合法性审查

        广东省法制办日前表示，将依法启动程序对《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》（以下简称《通告》）进行处理。

        1月6日，东南大学交通法学院副教授顾大松致信广东省法制办，建议依法审查深圳“限购令”文件的合法性。

        22日，顾大松在其个人微信公号“交通法”中贴出了其收到的广东法制办复函。

        该复函写道，“关于依法审查《通告》的建议书已收到。经研究，我办已根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》依法启动程序对相关文件进行处理。”署名为“（广东）省法制办”。

        1月23日，澎湃新闻拨通了广东省法制办官网上所留的规范性文件审查处座机，工作人员确认了这份复函的真实性。

        同时，工作人员也表示，目前要听取发布这份规范性文件的机关，也就是深圳市人民政府的意见，再决定下一步怎么处理。

        深圳汽车“限购令”发布于2014年12月29日。

        当日，深圳市第五届人大常委会第三十五次会议审议并通过了《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》。

        同日17时40分，深圳市政府突然举行新闻发布会，发布《通告》，抛出“限购令”，同时公布“限外”方案。

        发布会上，深圳市交通运输委员会副主任陈惠港宣布，当天18时起，在深圳全市行政区域内实行小汽车增量调控和指标管理。

        根据《通告》，全市小汽车增量指标暂定每年10万个，视道路承载能力、大气环境保护需要等适时调整，小汽车增量指标通过摇号或竞价方式取得。

        1月23日，顾大松在接受澎湃新闻采访时表示，限牌措施既“反市场”，也“反区域一体化的大趋势”，在其他合理调控机动车规模的经济、环保、法治方式尚未发挥效应的时候，深圳市政府不应直接采取限牌的行政手段。

        在建议书中，顾大松对深圳市政府《通告》提出三点质疑。

        顾大松在建议书中写道，深圳市政府《通告》未能履行听取公众意见的法定程序，属于违反法定程序的行政行为。同时，《通告》未能履行中央政府与广东省政府的重大行政决策听取意见程序要求。

        其次，顾大松在建议书中指出，深圳市政府《通告》不具备法律、行政法规依据，系违法增设行政许可条件的行为。

        此外，顾大松认为深圳市政府《通告》未能综合权衡其他合理调控城市机动车规模方式进行决策，违反行政法上必要性原则的行为。

        根据《广东省行政机关规范性文件管理规定》第21条规定公民、法人或者其他组织认为规范性文件不符合有关规定可以向政府法制机构提出审查建议。政府法制机构应当在15个工作日内作出处理，并将处理结果答复提出审查建议的公民、法人和其他组织。

        依照此规定，顾大松向广东省法制办提出了《关于依法审查 <深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告>的建议书》，并在法定时间内收到了回复。

        “这遵循了广东省制定的这个规章的要求，应当说是依法行政的一个表现。”顾大松肯定地评价道。

        顾大松向澎湃新闻表示，深圳作为改革开放的桥头堡，此番推出“限购令”是“难以忍受的”。尽管拥堵是全国不少城市正在面临的状况，但“应该守住法治和市场精神的底线”。

        此前澎湃新闻曾报道，深圳大学法学院讲师尤乐质疑深圳“限购令”的合法性，并在约10天前致信深圳市人大常委会主任和副主任，建议深圳市人大依法对进行质询并撤销。

        尤乐向澎湃新闻反馈称，到目前为止，还未收到来自深圳市人大常委领导的回复。

附：关于依法审查 《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》的建议书

        2014年12月29日，深圳市政府发布了《深圳市人民政府关于实行小汽车增量调控管理的通告》（以下称“《通告》”），决定自“2014年12月29日18时起，在全市实行小汽车增量调控管理。”明确“全市小汽车增量指标额度每年暂定为10万个”、“小汽车增量指标通过摇号或竞价方式取得”等具体要求。作为一名关心并致力于交通法治与发展研究的高校教师，申请人认为深圳政府上述《通告》违法，特依据《广东省行政机关规范性文件管理规定》（广东省人民政府令第93号）第二十一条规定，建议贵办依法撤销深圳市政府上述《通告》。

        具体理由如下：

        一、深圳市政府《通告》属于《广东省行政机关规范性文件管理规定》中的规范性文件，应属广东省政府法制办公室备案审查范围。

        《广东省行政机关规范性文件管理规定》第二条规定：“本规定所称规范性文件，是指除政府规章外，各级行政机关依据法定职权制定发布的，对公民、法人或者其他组织具有普遍约束力的，可以反复适用的文件。”深圳市政府《通告》直接限定市民小汽车购买指标、竞价购买小汽车指标与二手车交易等行为，属于具有普遍约束力，可以反复适用的规范性件文件，属于《广东省行政机关规范性文件管理规定》适用范围。

        《广东省行政机关规范性文件管理规定》第十九条规定：“政府规范性文件应当自公布之日起30日内由制定机关报上一级人民政府备案，同时提交备案报告、规范性文件的正式文本及说明等。”因此，深圳市政府《通告》应当依法上报广东省政府备案，接受上级人民政府的依法审查。而《广东省人民政府关于加快推进市县（区）政府依法行政的意见》中也对完善规范性文件备案审查制度有明确要求，即“市县（区）政府及其部门要认真执行规范性文件备案制度。县级以上各级政府法制机构必须认真履行对下一级政府规范性文件的备案审查职责，发现下级政府规范性文件与法律、法规、规章相抵触，或者超越法定权限、违反法定程序制发的，要坚决予以纠正，切实维护法制统一。”

        二、深圳市政府《通告》未能履行听取公众意见的法定程序，属于违反法定程序的行政行为。

        深圳市政府《通告》中，明确其法律依据为“国务院《大气污染防治行动计划》、《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第七十六条规定和《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》”，与其同时，《深圳经济特区道路交通安全管理条例》第八十六条规定：“市政府及有关部门采取本条例第十八条、第三十六条、第七十六条规定的措施前，应当公告相关预案，听取公众意见。公告征求意见的时间不得少于三十日。涉及收费的，应当公开听证。”

        深圳市政府《通告》明确规定了通过“竞价方式”取得小汽车增量指标的收费事宜，依据上述《深圳特区道路交通安全管理条例》经八十六条规定，应经公开听证方式听取公众意见，方能出台。深圳市政府《通告》未能履行公开听证等听取公众意见法定程序，应属违法行为。

        与此同时，深圳市政府《通告》也未能履行中央政府与广东省政府的重大行政决策听取意见程序要求。国务院《关于加强市县政府依法行政的决定》（国发〔2008〕17号）第三条规定：“要完善市县政府行政决策机制，制定与群众切身利益密切相关的公共政策，要向社会公开征求意见。”“要扩大听证范围，法律、法规、规章规定应当听证以及涉及重大公共利益和群众切身利益的决策事项，都要进行听证”。《广东省人民政府关于加快推进市县（区）政府依法行政的意见》第三部分“完善行政决策机制，增强决策的科学性、民主性、合法性”中规定：“规范行政决策机制。市县（区）政府要不断完善公众参与、专家咨询和政府决定相结合的行政决策机制，通过制定政府规章或规范性文件，建立健全重大决策规则和程序，坚决制止和纠正超越法定权限、违反法定程序的决策行为。凡重大决策必须经过调查研究、听取民意、专家咨询、合法性论证和领导集体民主讨论等环节，坚持"四不决策"原则，即不经过认真调查研究的不决策、不经过科学论证的不决策、不符合决策程序的不决策、不符合法律法规的不决策。”

        三、深圳市政府《通告》不具备法律、行政法规依据，系违法增设行政许可条件的行为。

        深圳市政府《通告》第六部分规定：“自2014年12月29日18时起，单位和个人购置小汽车、小汽车过户、非本市小汽车转入本市的，在申请办理小汽车注册、转移、转入本市的变更登记前，应按规定申请取得本市小汽车指标证明文件。”机动车注册行为在法律上属于行政许可性质，深圳市政府《通告》上述要求系在法律、行政法规之外增设行政许可条件，违反《中华人民共和国行政许可法》第十六条、《中华人民共和国道路交通安全法》第九条与《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第五条规定。

        《中华人民共和国行政许可法》第十六条规定：“法规、规章对实施上位法设定的行政许可作出的具体规定，不得增设行政许可；对行政许可条件作出的具体规定，不得增设违反上位法的其他条件。”

        《中华人民共和国道路交通安全法》第九条规定：“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明；（二）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证。”《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》第五条规定：“初次申领机动车号牌、行驶证的，应当向机动车所有人住所地的公安机关交通管理部门申请注册登记。申请机动车注册登记，应当交验机动车，并提交以下证明、凭证：(一)机动车所有人的身份证明；(二)购车发票等机动车来历证明；(三)机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；(四)车辆购置税完税证明或者免税凭证；(五)机动车第三者责任强制保险凭证；(六)法律、行政法规规定应当在机动车注册登记时提交的其他证明、凭证。”

        深圳市政府《通告》依据的国务院《大气污染防治行动计划》、《深圳经济特区道路交通安全管理条例》和《深圳市人民代表大会常务委员会关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》并不具有法律、行政法规地位，并不能成为其增设法定行政许可条件的依据。

        四、深圳市政府《通告》未能综合权衡其他合理调控城市机动车规模方式进行决策，系违反行政法上必要性原则的行为。

        深圳市政府《通告》依据的国务院《大气污染防治行动计划》第（三）部分“强化移动源污染防治”中规定：“加强城市交通管理。优化城市功能和布局规划，推广智能交通管理，缓解城市交通拥堵。实施公交优先战略，提高公共交通出行比例，加强步行、自行车交通系统建设。根据城市发展规划，合理控制机动车保有量。”这一国务院文件以“合理控制机动车保有量”为重心，实则是以行政法上的必要性原则要求行政机关选择调控机动车保有量的多种方式。也就是说，当通过其他方式能达到目的时，行政机关不应采用对相对人影响更重的方式，这就是行政法上必要性原则的要求。

        近年来，深圳市相关部门着力于公交都市创建工作，大力提升公共交通的吸引力，创新交通执法方式，严格违停执法与道路停车收费，鼓励多人合乘等汽车共享方式，也在积极探索移动互联网时代城市交通出行方式的创新，这些措施均系合理调控机动车规模，提升城市居民出行质量的有效措施。如2014年12月29日深圳市第五届人民代表大会常务委员会第三十五次会议通过的《关于市政府治理交通拥堵和交通污染情况专项工作报告的决议》就指出：“会议要求，市政府应当综合运用经济、环保、法治等各种手段治理交通拥堵和交通污染。要继续加大执法力度，提高交通高峰时段路面见警率和管事率，维护交通秩序，提升交通事故处理效率，确保治理措施落实到位；要进一步完善公共交通资源配置，增加对公交资源的投入，方便市民出行；要合理规划干线道路和轨道交通建设工程，减少路面施工对通行效率的影响。同时，市政府应当尽快研究出台提高用车成本、引导和鼓励绿色出行的其他有效措施，打造低碳绿色交通，确保城市道路交通顺畅，空气环境质量提升，进一步推进我市现代化国际化先进城市建设。”因此，在其他合理调控机动车规模的经济、环保、法治方式尚未发挥效应的时候，深圳市政府不应直接采取限牌的行政手段。

        建议人认为，深圳市作为改革开放的桥头堡，特别是在党的十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》出台后，应当遵循法治思维与法治方式，继续着力于其他合理调控城市机动车规模合理方式探索，为内地城市垂范，而非采用现行的《通告》方式。因此，特发此建议，恳请贵办依法予以审查。