外交杂志谈创新|创新型国家应该是私人部门的合作伙伴

        作者玛丽安娜•马祖卡托系英国苏塞克斯大学科学政策研究中心教授。1968年生于意大利罗马，拥有意大利和美国双重国籍，演化经济学家，现为英国萨塞克斯大学（University of Sussex）科学政策研究中心（SPRU）教授。近著《企业型国家》（The Entrepreneurial State: Debunking Private vs. Public Sector Myths，2013）获选英国《金融时报》和美国《福布斯》杂志2013年度图书。

        关于国家应当怎样做才能培育创新能力，传统的观点很简单：国家只需要让位就可。在最好的情形下，政府只会促进私人部门的经济活力；在最差的情形下，其笨拙、严苛并且充满官僚气的机构会积极抑制私人部门的活力。相形之下，举措灵活、喜欢冒险并且富于开创精神的私人部门才能真正创造经济增长，驱动创新。

        依据这一观点，硅谷背后的秘密在于其企业家和风险投资家。国家可以干预经济，但只能去修补市场失灵或者营造公平竞争的环境。它可以监管私人部门，以弥补企业可能给公众带来的外部成本损失（比如污染），并投资于共用品（比如基础性科学研究或者开发缺少市场潜力的药品）。然而，国家不应试图直接创造并塑造市场。《经济学人》杂志2012年发表的一篇有关制造业未来的文章概括了这一普遍看法。该文认为：“政府在挑选赢家方面一向表现拙劣，并且随着大批企业家和喜欢搞小发明的人士在网上交流设计方案，在家里把那些设计方案变成产品并从车库里向全球销售，政府可能会变得更加拙劣。”“随着创新革命的风行，政府应遵循这样的基本原理：提供更优质的学校教育以培养熟练技术劳力，为各类企业厘清规则并营造公平竞争的环境。剩下的事情留给革新者。”

        尽管流传甚广，那一观点却是错误的。事实上，在其增长可以归因于创新的国家，从历史上看，政府并未充当私人部门的干预者，而是作为其重要合作伙伴，并且通常是更大胆的合作伙伴，乐意承担企业不会承担的风险。在整个创新链条中，从基础性研究到商业推广，政府都以必要的投资加以襄助，而这样的投资，私人部门一直因太过惧怕而不曾提供。政府的这种支出已被证明是具有革新意义的，创造出了全新的市场和领域，包括互联网、纳米技术、生物技术和清洁能源。

        但今天，政府已越来越难以具备这样的雄心。其角色愈发被局限于只是促进私人部门，并且可能是将其朝向正确方向轻推。当政府的作为逾越这一角色，就会立即被指责为排挤私人投资，不适当地试图挑选赢家。国家只能作为促进者、管理者、规范者，这一见解于1970年代已开始广泛传播，但紧随全球金融危机又再度流行开来。在全球范围内，决策者将矛头对准国债（而毫不在意是私人债务才导致了崩溃），认为削减政府开支将刺激私人投资。结果，恰恰是那些在过去推动技术革命的政府部门的预算被压缩了。在美国，预算“扣押”（sequestration）过程导致2013年到2021年间有价值950亿美元的联邦研发支出被削减。在欧洲，欧盟的“财政协议”（fiscal compact）要求各国将其财政赤字降低到国内生产总值的百分之三，这一协议正在挤压教育和研发方面的支出。

        而且，部分是由于对私人部门活力和政府惰性的传统判断，私人部门得以成功游说政府削弱监管，并削减资本所得税。仅仅是从1976年到1981年，经全美风险投资协会（National Venture Capital Association）强力游说，美国的资本所得税税率从40%下降到20%。2002年，英国首相托尼•布莱尔的政府打着将硅谷的活力带到英国的旗号，将私募基金必须用来投资才能获得减税资格的时间从十年降低到两年。这些政策增加了不平等的情况而不是增加了投资，并且因牺牲长期投资来回报短期投资而伤害到创新。       

        要令政府具备创新的雄心，并不只是关涉让政府将更多纳税人的金钱投入到更多活动中去，而是要求从根本上重新思考国家在经济中的传统角色。那明确意味着授权给政府，请其预见一个技术变革的方向，并在那个方向上投资。那意味着抛弃那种通常用来评估公共支出的短视方式。那意味着结束将公共部门与私人部门隔绝的做法。那还意味着，要为政府和纳税人想出从公共投资中收获一些回报而不只是风险的办法。只有当决策者抛却有关国家在创新中之角色的迷思，他们才将不再如约翰•梅纳德•凯恩斯在另一个时代所说的那样，成为“一些已故经济学家的奴隶”。

 “市场失灵”论的失灵

        依据大多数经济学系教授的新古典经济学理论，政府政策的目标只是去纠正市场的诸多失灵。在这种观点看来，一旦失灵的源头得以确定——垄断被遏制、共用品获得补贴，或者负外部性行为遭课税——市场力量将有效配置资源，令经济得以遵循新的增长路径。但那种观点忘记了，市场可以说是盲目的。市场可能会忽略社会方面或者环境方面的关切，市场走向通常并非最优并且是路径依赖的。譬如，能源公司宁可投资于从地球最深处提炼石油，也不愿投资于清洁能源。

        在应对诸如气候变化、年轻人失业、肥胖、老龄化和不平等之类社会挑战的过程中，各国政府必须发挥引领作用，但不是通过简单修补市场失灵，而是通过积极创造市场来引领。它们必须指导各自的经济迈向技术和创新专家卡萝塔•佩雷兹（Carlota Perez，译按：生于1939年，委内瑞拉裔演化经济学家，现任伦敦经济学院教授）所说的新的“技术-经济范式”。这些方向不会从市场力量中自发生成；它们很大程度上是国家决策深思熟虑的结果。譬如，在大规模生产的革命中，国家的投资既指向基础性的诸种技术，也指向这些技术在整个经济体中的扩散。在供应端，二战中开始形成的美国军工复合体投资于航空、电子和材料领域的技术进步。在需求端，美国政府战后对城市郊区民众生活的补助——修建公路、支持按揭贷款并通过福利政策来保证收入——令工人得以拥有他们自己的房屋、购买汽车并消费其他大规模生产的商品。

        如持有进步立场的智库突破研究所（Breakthrough Institute）的迈克尔•塞伦伯格（Michael Shellenberger）及其同事提供的文献所示，尽管人们对企业家的冒险钻探如何推动了页岩气市场的繁荣以及这一切如何与国家力量无关有着神乎其神的描述，但美国联邦政府对页岩气开采技术是有巨额投资的。1976年，摩根城能源研究中心（Morgantown Energy Research Center）与联邦矿务局（Bureau of Mines）启动了东部天然气页岩项目（Eastern Gas Shales Project），这一项目论证了怎样从页岩构造中开采天然气。同一年，联邦政府设立天然气研究院（Gas Research Institute），其资金来自对天然气生产开征的一项税，该机构在页岩气研究方面花费了数十亿美元。此外，作为美国能源部组成部分的桑迪亚国家实验室（Sandia National Laboratories）开发出了用于水力压裂（fracking）操作的3D地质制图技术。（译按：突破研究所位于美国加州奥克兰市；塞伦伯格生于1971年，是美国作家、环保政策专家，现为突破研究所总裁；摩根城能源研究中心是美国联邦政府设在西弗吉尼亚州摩根城的研究机构，1975年组建，1977年改称摩根城能源技术中心，隶属于新成立的美国能源部，至1996年与另一家研究机构合并；联邦矿务局成立于1910年，1996年关闭；天然气研究院于2000年与另一家天然气研究机构合并；桑迪亚国家实验室由美国私人武器制造商洛克希德•马丁公司的全资子公司桑迪亚公司负责运营和管理，接受联邦政府资助，作为承包商服务于美国能源部。）

        同样，玛西娅•安杰尔医生（Marcia Angell，译按：生于1939年，美国哈佛大学医学院高级讲师）也已指出，很多最有前途的新药，其开发源头可以追溯到由纳税人资助的国立卫生研究院（National Institutes of Health），该机构每年预算约为300亿美元。与此同时，加上对现有药品和市场营销的轻微调整，相较于研究，私人制药公司在其研究与开发活动中一般是更重视开发。

        硅谷的技术至上主义者（techno-libertarians）或许会惊讶地发现，在信息技术革命幕后，山姆大叔也资助了很多创新项目。考虑一下iPhone吧。当一个袖手旁观的政府允许天才企业家野蛮生长时，什么事情会发生？人们通常欢呼iPhone为这方面的典型案例。然而，令iPhone之所以是一部智能手机而非愚蠢手机的那些功能，是由公共资金资助开发的。互联网的前身是阿帕网（ARPANET），这一项目由国防高级研究计划署（Defense Advanced Research Projects Agency，DARPA）资助，1960年代，该计划署是国防部的组成部分。全球定位系统（GPS）始于1970年代一个名为导航卫星定时和测距（Navstar）的美国军事项目。iPhone的触摸屏技术由FingerWorks公司开发，该公司创办者是公立的特拉华大学（University of Delaware）一名教授与他的一位博士候选人学生，他们受到国家科学基金会（National Science Foundation）和中央情报局资助。甚至是能发出欢悦声音、提供个人助理服务的iPhone语音识别工具Siri，对其追根溯源也能找得到与美国政府的关联：它是DARPA人工智能项目的衍生产品。这里没有任何一个例子是在暗示，在怎样整合现有技术方面，苹果公司的史蒂夫•乔布斯和他的团队毫无耀眼才华可言。然而，问题在于，不承认这段历史的公共一面会将未来由政府资助的研究置于风险之中。

        这样，对于决策者而言，由于一些政府已经在努力创新，并且取得了不错的结果，当涉及创新时，问题就不应当是是否选择特定方向。相反，问题应当是，怎样以一种负责任的民主方式选择特定方向，并解决最急迫的社会和技术上的挑战。

国家可以更智慧

        人们会以全然错误的方式评估国家在创新活动上的支出。在主流经济学框架中，市场失灵一经确定，政府就被建议进行特定投资。这样，评估政府特定投资的价值就以包含大量猜想的狭隘计算来进行：某一特定干预的收益将超过与令人厌恶的市场失灵和执行修补措施有关的成本吗？这样的计算方法太过静态，无法用来评估如创新那么有活力的事项。国家也能创造之前从未有过的经济图景，因未能排除这种可能性，该方法对政府在这个领域的努力也就漠然置之。难怪经济学家通常将公共部门看成只不过是私人部门的一个无效版本。

        衡量公共投资的这种不完备方式催生了这样的指责：政府进入某些领域就挤出了私人投资。这样的指控通常是错误的，因为政府投资通常有“挤进”效应，这意味着政府投资会刺激私人投资，并从整体上做大全国产出量这块蛋糕，而这既有利于私人投资者，也有利于公共投资者。但更重要的是，公共投资不应只着眼于强力刺激经济，还应如凯恩斯所写到的那样，“用来做那些目前根本未曾做过的事情”。当国家航空航天局（NASA）着手阿波罗登月计划时，没有私人公司试图将人类送上月球。

        没有适当的投资评估工具，政府就很难知道，它们何时只是在现存空间行事，何时又正在推动否则就不会发生的事情发生。结果是，投资太过狭隘并受限于主流技术-经济范式。评估既有投资的更妥贴方式或许是，考虑其是否教给了工人以新的工作技能，是否会催生新的技术、领域或者市场。比如，论及政府在制药方面的支出，超越私人部门对药品的重视并为诊疗、手术治疗和改变生活方式提供更多资金支持，或许就是有道理的。

        涉及投资考量时，政府饱受另一个相关问题的困扰：主流观点认为，它们应当恪守修补市场失灵之职，结果是它们时常不具备做更多事情的能力。该观点继续论证说，为避免监管机构被商业俘虏这样的问题，国家必须将自己与私人机构隔绝。政府之所以越来越多地将重要工作外包给私人部门去做，原因即在于此。但该趋势也时常令政府缺乏必要的知识来拟定投资于创新活动的智慧战略，也让政府越来越难于吸引顶级人才。一个自我实现的预言就此生成：一个政府越是考虑欠缺重要性的问题，它能吸引到的专业技术人才就越少，它的表现就越差，进而它所能被允许考虑的事情就越不重要。美国政府若是拥有更多信息技术能力，奥巴马行政分支在推出HealthCare.gov网站时或许就不至遭遇那么大的困难。并且，在这一项目上的失败只可能推动更多项目被外包出去。（译按：HealthCare.gov是美国联邦政府耗资8亿多美元建设的医保网站，2013年10月上线以后频频爆出安全漏洞和信息泄露问题；经更换承包商后，2014年11月15日，新版该网站成功重新上线。）

        为创生和塑造技术、领域和市场，国家必须具备不可或缺的智慧型人才，用来谋划和订立大胆的政策。这并不意味着国家总是会成功；确实，创新过程中天生具有的不确定性意味着国家经常会失败。但它需要从失败的投资中吸取教训，并持续不断地改进其结构和实践。如经济学家阿尔伯特•赫希曼（Albert Hirschman，译按：1915~2012年，犹太裔经济学家）所强调的那样，决策过程就其本质而言是复杂的，所以对公共机构而言，乐于接受试错程序就至关重要。私人公司一般比较重视战略管理和组织表现这种商学院讨论议题，政府理应予以一样多的关注。但现实中的做法却并非致力于令政府更有竞争力，而是缩小政府的规模。

利弊得失

        鉴于在创新过程中最有风险的阶段，政府的支出通常比较大胆无畏，如何不仅将其投资风险而且将回报也加以社会化，就是政府必须解决的核心问题了。比如，美国政府的“小企业创新研究”（Small Business Innovation Research）项目，是在比大多数私人风险投资公司早得多的阶段向企业提供高风险融资；该项目在康柏和因特尔尚是初创公司的时候就对它们提供了资助。类似情形是，由美国小企业管理局（U.S. Small Business Administration）支持设立的“小企业投资公司”（Small Business Investment Company）项目向一些处在早期发展阶段的公司提供了至关紧要的贷款和资助，其中包括1978年的苹果公司。事实上，随着时间推移，当风险投资公司的愿景已变得越来越短期，强调要在三年内为其每一项投资找到退路（通常是经由公开发售股票或出售给其他公司），这种对长期投资的需求却在增加。真正的创新可以耗时几十年。

        早期技术投资的前景不确定，这是必然的，一些投资会成功，但有很多是失败的。每一个互联网（由美国政府资助）这样的成功案例，对应的都是很多协和式飞机（由英国和法国政府资助）这种耗资巨大的失败项目。不妨思考一下索林佐（Solyndra）和特斯拉（Tesla Motors）这两家公司的传奇故事。2009年，生产太阳能配电板的初创公司索林佐（译按：该公司成立于2005年）从美国能源部得到5.35亿美元担保贷款；同一年，电动汽车制造商特斯拉获批准得到一笔4.65亿美元的类似贷款。后来的一些年间，特斯拉汽车取得了广泛成功，该公司在2013年偿还贷款。相形之下，索林佐公司于2011年申请破产，并且在财政保守人士眼里成为政府挑选赢家过程中伤心记录的代名词。当然，假如政府像风险资本家那样行事，它也将必定遭遇不少失败。但问题在于，不像风险投资公司，政府时常被迫承担投资失败的成本，而从成功的投资中却几乎一无所获。纳税人为索林佐公司的损失买单，但几乎没有从特斯拉公司的利润中获益。

        经济学家或许会认为，通过向后来形成的利润征税，国家已从其投资中收到了回报。真相要复杂许多。一方面，大公司精于逃税。谷歌公司经由爱尔兰输送其部分利润，以减少向美国政府纳税；但应注意，其改变游戏规则的搜索算法是由国家科学基金会资助开发的。苹果公司则是利用了美国各州之间竞相降低门槛的做法少纳税：2006年，为省钱之需，位于加州库比蒂诺市（Cupertino）的苹果公司在内华达州里诺市（Reno）设立了一家子公司负责投资。

        解决这样的难题不只是赌漏洞的事。过去几十年，基于私人部门充当了唯一的财富创造者这种错误描述，美国和其他西方国家的税率一直在降低。旨在推动革新的税收宽减措施，令政府收入也在缩水，但绝少有税收宽减措施显示出它们推动形成了任何非如此就形成不了的研发成果。而且，考虑到当下资本是多么富于流动性，因受到过政府资助的指定企业或已迁移至海外，某个特定政府就可能无法向其征税。并且，尽管在补偿诸如教育、医疗卫生和研究这些基础性政府支出时征税是有效的，但征税项目并未开始覆盖直接投资于企业或特定技术的成本。假如国家被要求进行这样的投资——随着金融市场甚至更加重视短期投资，这将愈发成为事实——它将不得不寻求收回源于这一过程的那种不可避免的损失。

        收回损失的方式有多种。其中之一是政府为其提供给企业的贷款和担保附加条件。譬如，就像接收依收入确定还款比例型学生贷款（income-contingent student loans）的毕业生，其还款依据其薪资水平而调整，或许国家投资接受者的还款也可依据其利润来调整。

        国家收获更多回报的另一个办法涉及改革其与企业合伙的方式。公私合作模式（public-private partnership）理应成为共生关系，而非寄生关系。1925年，美国政府允许美国电报电话公司（AT&T）保有其对电话系统的垄断地位，但要求该公司将其利润再投资于研究，这项交易推动形成了贝尔实验室（Bell Labs）。但今天，大公司不是将其利润用于再投资，而是将它们囤积起来，或是用在股票回购、购买股票期权以及支付管理层薪酬方面。经济学家威廉•拉让尼克（William Lazonick，译按：美国马萨诸塞州大学教授）的研究证实了这一点：“标准普尔500指数中的449家2003年到2012年上市的公司……将其54%的利润——总计2.4万亿美元——用于回购它们自己的股票。”

        一个甚至更加大胆的计划或将是，允许国家如同私人风险投资公司那样在其支持的企业中持有股本。实际上，一些国家很早就采用了这种模式。管理公共风险投资基金的以色列优兹玛集团（Yozma Group），自1993年以来就支持一些处在早期阶段的公司，并在其中持有股本。由芬兰国会监督运作的芬兰创新基金（Sitra）自1967年以来在做同样的事情，在诺基亚从一家橡胶制造公司转型为移动电话巨头的过程中，该基金是其早期投资者。假如美国政府在特斯拉公司中拥有股份，它因资助索林佐公司而造成的损失，可能就不只是得以弥补了。在得到政府贷款的同一年，特斯拉公司以17美元一股的开盘价上市；至贷款偿还时，其股价已经升至93美元。今天，特斯拉公司的股票交易价格超过200美元。

        在资本主义世界的很多地方，国家在私人公司中持有股票的前景或许令人厌恶，但考虑到一些政府已经投资于私人部门，它们不妨通过那些投资获取回报（甚至财政保守派人士也可能认为这是有诱惑力的事）。国家不需要控股，但可以优先股形式持有股本，在分红时这将令国家享有优先权。回报可用于资助未来的创新。政治家和媒体一直是这样：当事情变糟时，因太仓促而未及批评公共投资；当事情变好时，又因太迟钝而吝于激赏公共投资。

下一场创新革命

        从铁路到汽车，到太空项目，再到信息技术，过往的技术革新并非对经济体制小修小补所能成就。这些革新之所以发生，是因为国家承担了无畏的使命：不是专注于将政府失灵减少到最小，而是专注于将创新能力发挥到极致。一旦人们认可国家具备这种主动效用，经济政策的核心问题就已重构。当更有活力的问题——有关创造能形成新产业图景的公私合作模式——展示出其最重要的价值，挤出私人投资和笨拙挑选赢家的问题就不再是问题。

        今天，从中国到丹麦到德国，很多国家都已着手开展下一项任务：绿色能源。考虑到潜在收益和已动用的资金数量，政府以适当方式支持这一任务就极其紧要。对发令者来讲，他们除了必须挑选多种技术和多个领域进行投资，而且必须搞清他们想从那些领域得到什么。譬如，假如政府想从能源领域得到的是稳定的能源供应，那么页岩气将满足这一要求，但假如该任务是缓和气候变化，页岩气就无法满足这一要求。事实上，任务导向的政策需要培养多个领域之间的合作。国家航空航天局的登月任务就要求从火箭到通讯到纺织这样多个不同领域之间的合作。同样，绿色能源革命所要求的投资领域将不只局限于风能、太阳能和生物燃料，还包括新动力、更有效维护基础设施的新方法以及使产品更耐久的新方法。相应地，国家应从风险投资界获得启示，将资本分散到许多不同技术和企业，丰富其投资组合。

        在进行绿色投资过程中，政府应资助那些被私人部门忽略的技术，并提供坚定、明确的变革方向，同时允许不同领域的企业家就具体细节展开试验。政府应提出恢弘高蹈的目标，但不是通过命令加控制方式的旧有方式，而是通过胡萝卜加大棒的组合。德国政府在执行其能源转型动议（Energiewende）时就遵循了这一方式，该动议旨在逐步淘汰核能并以可再生能源替代；其推动能源转型的做法是，设定远大的碳减排目标，并对风能和太阳能技术开发进行补贴。

        更广泛而言，政府应与企业达成协议，这样的协议允许政府从其成功的投资中分享收益。最要紧的是，政府应设立着眼于未来的公共机构，将这些机构转变为创造力、适应力和探索精神的策源地。那将要求我们放弃对当下将国家干预限定在对已发生问题进行修补的范围之内的那种主张的痴迷，并击碎有关国家无法进行创新的流行迷思。

      【本文原刊于美国《外交》（Foreign Affairs）杂志2015年1月/2月号】