马骏：把北京用于减排的钱给河北花，效果会更好

        主讲人：马骏(中国人民银行研究局首席经济学家)

        主题：治理雾霾——经济和金融政策的作用

        时间：2015年2月9日

        主办：中国人民大学重阳金融研究院

        【编者按】

        面对近几年全国性、大面积持续雾霾，政府出台了多种政策推动大气污染治理。除了末端治理缺失之外，经济结构问题在多大程度上导致了雾霾？金融体系应该如何自我改革，以面对雾霾的挑战？

        中国人民银行研究局首席经济学家马骏在“生态金融系列讲座”上表示，从经济学角度分析，当前的雾霾问题主要是受政府对市场扭曲、市场失灵、企业与消费者缺乏社会责任感等因素影响产生的，因此需要以经济和金融政策推动结构转型，从根本上治理雾霾。

        以下是澎湃新闻（www.thepaper.cn）对马骏发言内容的摘录：

导致雾霾的重要因素

        我们清洁能源比重太低，而煤炭占比太高，是导致雾霾结构的重要因素。给定同样的当量，煤炭产生的空气污染为清洁能源的十倍。

        关于清洁出行和污染性出行之间的比例，我国城市当中地铁出行的比例仅为7%，尽管北京人、上海人都坐地铁，但是中国只有20多个城市有地铁。中国有600多个城市，当然不是每个城市都需要建地铁。一般来讲，人口超过100万的城市绝对要建地铁，也就是说中国差不多要有100个城市需要地铁，但是绝大部分还没有建起来。

        由于这个原因我们地铁出行的比例很小，一些发达国家和地区的地铁出行比例达到70%，最典型的像中国香港、新加坡、东京都是这样。给定同样运输量，私家车产生的污染是地铁的10倍。

        这是为什么大家应该尽量坐地铁，靠个人的绵薄之力也做一点贡献。当然更重要的是政策，我们怎么样把地铁的供给提升上去，不要天天都是前胸贴后背地坐地铁。

        跟煤炭相关的，包括燃煤直接导致的空气污染和二次污染物产生的PM2.5达到45%，占到全部PM2.5的45%左右，由交通运输导致的22%左右。

        这里面主要是公路运输，当然还有别的，比如航运也会有，比如上海，我们案例表明航运占上海10%的PM2.5的来源，飞机也是很大的。但是最大的是公路运输。

        除此之外就是建筑工业的非燃煤，这里面有建筑的粉尘等等，还有抽烟也是PM2.5的来源，还有森林会自然释放出PM2.5，还有农作物、海洋等等都会释放，这些都比较难治理，成本比较高。如果你能够把前面两项或三项都治理了，基本上就达到第十几，二十位的发达国家水平了，剩下那些都是很难治理的东西。

雾霾产生的经济学原因

        我想讲一讲导致雾霾问题的经济学分析。我刚才说雾霾跟经济结构有关系，我们为什么出现这种污染性的结构？是什么动力、机制导致这种污染结构？

        我分析三大方面：第一，政府对市场的扭曲，第二是市场的失灵，第三是消费者和投资者对企业消费缺乏社会责任感。

        第一，政府对市场的扭曲，我举三个例子：

        工业用地价格过低。最近两年我国工业用地的价格是商业用地价格的1/8，非常便宜，如果工业用地太便宜，自然会激励工业的过渡增长。

        为什么这么便宜？这跟GDP导向有关系，地方政府追求GDP，这个GDP跟政绩、升迁都有关系，所以大量的土地用来廉价地提供给工业。

        服务业税负过高。我们做了不同产业的服务业总税负和间接税负的比较，发现很多的服务业行业当中税负比工业高，当然不是指平均，是指具体的服务业，如果税负抬高，资源就不愿意流向服务业，流向低污染的行业，而过多留在高污染的行业。

        服务业准入被过度管制。大家都能够感觉到教育、卫生这些低污染的行业，你要成立一个新的民营的机构是非常困难的。前一段有人讨论医院的私营化等等，但是最近一段时间看来这个进展也不是特别快，所以准入的管制本身也是体制问题，是政府所设置的体制。

        第二，市场失灵。在所有国家都发生，不光是在中国这样的体制之下。举一个具体的例子，如果是一个燃煤的企业，燃煤以后它会对周边的地区产生污染，导致对人体健康的影响，但是好处是它自己得的，这些污染是给所有人分享。好处是我燃煤生产出来的东西能够卖钱，这是典型的外部性，没有被内生化，导致它过度燃煤，或者过度使用污染性的能源。

        驾车也是这样，你自己开车很舒适，但是你同时污染了周边地区。你降低其他人的寿命，没有考虑到你会过度驾车、过度买车、过度用车，这是很典型的外部性问题。

        雾霾还有很强的外部性，就是有跨区域的外部性。不光对你的邻居产生影响，对两百里、三百里产生污染。

        对北京做过一个调查，40%的雾霾来自于周边地区，其中相当一部分来自于河北。河北燃煤这么多，北京要呼吸河北燃煤所产生的雾霾。由于雾霾所产生的负外部性，很大一部分是由外地这些居民来承受，它就会使得本地，比如河北过度燃煤，因为没有把外部性内生化，没有充分考虑到对别人的影响。

        第三，企业和消费者缺乏社会责任感。社会责任感在传统的微观经济学当中是没有考虑的，如果学过微观经济学的话，企业唯一的目标就是利润最大化，对别人产生什么负面影响不在意。消费者唯一的目标是要使自己的效用最大化，只要我吃得开心、玩得开心、消费得开心就可以了，对别人的负面影响没有考虑过，这是基本的假设。我们发现有一些国家正在逐步改变这些企业和消费者的行为。

治理雾霾的建议

        前面两个其实就是针对政府扭曲市场所做的政策建议：

        第一，改革导致工业用地价格过低的体制。你在一个地方，工业用地的占比要想一个办法降下来，让工业用地变得更加稀缺。稀缺之后价格会上去，会避免过度刺激工业投资的冲动，同时因为服务业用地、商业用地、住宅用地比重上升以后，成本下降就可以刺激服务业行业较快发展。

        第二，纠正间接税税负在行业间的扭曲。主要指一些服务业行业税负过高的问题，这个在今后一段时间营改增当中应该可以得到一定的纠正，营改增还没有完成，还有很多服务业在继续的设计税率的过程当中。设计税率必须要重新考虑让服务业的税负下降，从而引导资源更多地流出高污染行业，进入到比较低污染的服务业这么一个导向。

        第三，提到煤炭资源税的税率，因为煤炭消费者、燃煤者，不顾对其它地区和其他人的外部效应，怎么样纠正他的行为？就是把成本提高，提高以后就可以遏制他过度燃煤的冲动。

        提高燃煤的资源税是一个办法，我们两年前是高到5%，当时平均的折算从价税是7%，当时中央决定让各个地方决定，但是税率定在5%--10%之间，这个改革在进行。

        第四，将排污费的征收标准提高1~2倍，开征碳税。跟煤炭资源费一样，你只要消费污染型的能源，或者排污的话，就需要付更多的费用。有一些企业原来装了脱硫脱硝的装置也不愿意开，你排污费比较高，这种脱硫脱硝就会变得相对便宜。碳税是几年以后的事情了，标准征收已经在一些地方开始实施。

        第五，大幅提高对清洁能源的补贴。我写这本书的时候，我国政府对清洁能源的补贴占GDP比重是德国的1/3，远远低于其它国家的补贴，这个比例应该在今后一段时间大幅度的提高。

        第六．在主要城市实行汽车拍牌照卖制度或拥堵费。开始只有上海一家搞了汽车牌照拍卖制度，现在已经好几家了，天津、广州、深圳都有。现在是混合型的，一半是拍卖，但是都是往一个方向走，这有什么好处？实际上增加了汽车牌照使用者和驾车者的成本。

        上海一个牌照8万、9万，就变得很贵，就会抑制汽车消费、提高驾驶汽车的成本，这也就是上海为什么从很多年开始做，现在是200多万辆汽车。而北京一直没有做，现在500多万辆汽车，两个地方的人口是差不多的，这就是汽车牌照的好处。

        而且牌照拍卖可以收到很多钱，上海一年可以收到70亿的牌照拍卖费，可以用来搞清洁能源、清洁交通等等，很多事都可以用这个牌照拍卖费来做。

        第七，改革轨道交通的融资体制，地铁面临的最大瓶颈就是钱，没有钱你做规划都不行。钱方面以前靠政府，或者靠融资平台，向银行借钱，以后越来越困难，因为政府财力是有限的。而43号文以后，向银行借钱以后会很困难，所以就必须要创新，用新的办法让他们融到钱，包括地铁这样清洁的交通能够保持功能。最主要的方法是发地方债，有一些可以用企业债，还有城投债的形式发。

        第八，建立PM2.5减排区域间补贴机制，这就是讲到市场区域当中跨区域的市场失灵的问题。

        我先说一个水污染治理的例子，大家知道新安江是在安徽，是这条江的上游，下游变成千岛湖，千岛湖在浙江。

        安徽比较穷，很多年以前在新安江里面搞了很多的污染，污染顺着上游就留到下游了。浙江比较富，但是没有办法对付上游的污染。于是就要求上游好好治理，然后付钱。

        这个逻辑很简单，他们就达成一个协议，你治理污染达到什么标准，水质如果超过这个标准的话，我每年补贴你1个亿，如果你不到这个标准，你要倒贴我一个亿。

        这个事情达成协议了，双方政府在中央政府协调之下签了一个协议，就是下游的受益者向上游产生污染者补贴，这么一个机制能够有效降低上游的污染。

        治理雾霾也有非常类似的例子。以河北和北京为例，雾霾有1/3会飘到200~300公里的地方。北京跟河北距离很近，四五十公里就到了，所以很多河北的污染就会飘到北京来，而且河北相对比较穷，没有足够的财力去治理雾霾，或者至少没有像你所想象的这么大力度去治理雾霾。

        而北京治理雾霾的低成本工作都做了，像脱硫脱硝。再要做下去可能成本很高，比如说你搞电动车，一辆电动车很多资金补贴，能够达到降低雾霾的效果远远低于用同样的价钱在河北治理雾霾带给北京的好处，自然就出现了北京补贴河北的需要。

        如果把北京用于本地减排的钱，放到河北让河北减排，产生对北京减排的好处远远大于北京本地减排所带来的好处。这就要求设计一个区间的补偿机制。

        第九，建立绿色金融政策体系。关于绿色金融政策体系，一个是清洁能源，我们人均的清洁能源的不管是消费、供给是差不多的，跟加拿大、俄国相比是人家的1/10。

        另外一方面，我们人均地铁长度是其它国家的1/10，就是说我们清洁产业的投入太少。

        为什么出现绿色产业投资太少，污染性行业投资过多的情况呢？就在于目前的价格体系下没有足够的激励机制，让资金退出污染型行业，让资金进入到绿色行业。

        理论上说，就是外部性没有被内生化。同时我们估计，我国今后5年当中，年均至少有2万亿以上的绿色投资的需求，但是政府现在研究预算只能拿出3千亿左右投入到节能环保清洁能源的领域，也就是政府能拿出来的钱是我们差不多每年绿色投资的10%~15%，还有85%~90%需要民间资本。

        民间资本在没有足够激励情况下不愿意进去，怎么办？就需要绿色金融体系，这种体系会创造激励制度，减少对污染型行业的投资，让他们增加对绿色行业的投资，这就是十八大强调的用制度保护生态环境，绿色金融体系就是这个制度的重要组成部分。

        （本文根据主办方提供的速记整理）