策论〡中国如何争取澳大利亚？

        近年来，中澳经贸关系发展迅速，自贸协定已经签署，但双方在安全与战略领域的合作并不见起色。经济关系与战略关系的脱节是中澳关系进一步发展的主要障碍。

        如何进一步发展与中国的关系，如何在与中国发展关系的过程中平衡与美国的传统盟友关系？这两年来，澳大利亚的政界、学界和智库正在就该国的亚太战略展开一场空前的大辩论，希望找到澳大利亚在迅速变化的亚太秩序中的位置。

“中等国家”也重要

        对中国而言，澳大利亚对华政策的重要性或紧迫性当然不及美国，因为澳大利亚是“中等国家”而美国是超级大国。但“中等国家”的对华战略也不可忽视。首先，“中等国家”经常能成为大国战略的“左膀右臂”，具有影响大国战略成效的关键作用。美国已在澳洲北部达尔文小规模驻军，未来有可能在西澳部署航母战斗群，这些都能影响美国在亚太的战略投射力。实际上，中国目前在亚太遇到的很多问题都与“中等国家”相关，特别是菲律宾和越南。

        其次，从20世纪50年代以来，澳大利亚就是堪与英国媲美的美国最忠实的军事盟国之一。但其实，中美澳也存在一种三边战略关系，只不过在从冷战美苏争霸到冷战结束后美国一超独霸的大国政治的阴影下，这一关系的重要性一直得不到体现。澳大利亚也乐于把自己的安全战略外包给美国，长期以来，其对华政策取决于美国的对华政策。现在的形势则大不相同，中国的实力已经崛起到可以在某些方面与美国在亚太地区一较高下的程度。在这种情况下，对美国亦步亦趋是否明智，澳大利亚是否需要自己的安全政策，就成了新的问题。可以说，亚太新格局正在改变中美澳三边关系的性质，上述澳大利亚亚太政策的大辩论就是在这个背景下产生的。

        最后，更重要的是，这一大辩论涉及一系列关乎亚太秩序的核心问题，超出了中澳关系甚至中美澳三边关系的范畴，因此具有了关系到整个地区秩序的普遍性。理解这一辩论，不仅对认清澳大利亚对华政策的困境是必要的，对认识周边国家因中国崛起而带来的战略困境也是有益的。

澳大利亚的“中国抉择”？

        澳大利亚战略界在对华政策上的辩论主要围绕三个问题展开。第一，亚太局势因中国崛起而引发的变化，是否已经到了需要澳大利亚在中美之间做出抉择的时候了？第二，如何处理澳美日三边关系？中日冲突一旦爆发（如在钓鱼岛问题上），在美国军事介入的情况下，澳大利亚是否需要跟随美国军事介入？第三，亚太战略秩序将会如何发展？澳大利亚应该追求什么样的新亚太秩序？

        澳大利亚外交战略的所谓“中国抉择”问题，首先是由我的同事休•怀特提出的。怀特认为，如果中美战略竞争加剧，那么澳大利亚未来的亚太政策将不得不在中国（最大贸易国）与美国（最紧密盟友）之间进行抉择。避免这种抉择的唯一办法就是防止中美战略关系恶化，而这将要求美国对中国做出某种程度的“让权”，从而在亚太地区发展出一种中美权力共享的地区秩序。怀特的战略逻辑是一种典型的现实主义逻辑，认为中国崛起将不可避免地造成美国亚太权势的相对衰落，而美国承认这种衰落并让中国在某些领域、某种程度上与其“平起平坐”是避免中美冲突的主要途径。

        怀特的批评者认为，所谓“中国抉择”是对澳大利亚战略困境的误解与夸大，中国并没有要求澳大利亚做出此类选择，至少没有要求澳大利亚弱化或放弃与美国的同盟关系。澳大利亚既可以同中国扩大经贸关系，也可以同时深化与美国的安全关系，其近年来的官方政策就是基于这样一种认识。而且，这样一种“双轨”政策对很多其他亚太国家也是适用的：它们既与中国展开经贸合作，也希望美国延续其在亚太的军事存在。

        实际上，怀特这种非此即彼的“抉择论”已经不是澳官方主流意见。澳外长毕晓普最近在美国布鲁金斯学会一次研讨会上否认澳大利亚必须在与美国的安全关系和与中国的经济关系之间做出选择。她认为澳中关系已经超出单纯的经济关系，而美中关系也不仅仅是战略竞争，这些国家有太多共同的挑战（如恐怖主义）需要面对。

        在对华政策面临困境的同时，澳大利亚战略家们发现，他们现在还面临如何处理与日本的战略关系的问题。在中日关系良好的情况下，这本不是问题。但现在中日关系处于低谷，日本政府正试图组建一个抵制中国战略影响力的亚太联盟，并想把澳大利亚也拉入其中。由阿博特的自由党主政的本届澳大利亚政府似乎并不反对日本的这一抑华战略，阿博特大大强化了与日本的关系，称其为澳大利亚在亚洲最好的朋友，而日本政界人士甚至把日澳关系描述为一种“准同盟”关系。不过，反对这种政策的也大有人在。怀特就认为阿博特政府的对日政策是不明智的，因为这只会助长日本政府抑华之心，从而加剧日中战略对抗。阿博特政府似乎也认识到了这一点，此后再也没有提日本是澳最好的亚洲朋友的论调了。

        另一个令澳洲战略界人士感到头疼的问题是，一旦中日因钓鱼岛问题爆发军事冲突，并导致美国军事介入，澳大利亚应如何应对？在这种情况下，澳大利亚作为美国盟友的义务是什么？有人认为，一旦美国提出介入的要求，澳大利亚将很难拒绝，因此将被迫卷入中日美在东海的冲突。但也有人（特别是政界人士）认为，澳美同盟并不包含此类义务。

        去年6月，澳国防部长就说美澳同盟条约不适用于这一情况。11月4日，前澳洲外交部长卡尔撰文指出，在这种情况下，澳洲在澳美同盟下的主要义务是与美国进行磋商。澳大利亚作为一个“中等国家”，与中美日等大国在东海问题上的利益均不同，澳大利亚应在这个问题上采取中立的立场。卡尔甚至认为，澳洲政府应让美国知道，卷入与中国的军事冲突并不符合澳大利亚的利益。

        而澳民众也反对澳大利亚卷入中日或中美对抗之中。悉尼智库澳大利亚－中国研究院最近做了一项民意调查，问题是一旦中日爆发冲突，美国支持日本，澳大利亚该如何应对。结果，71%的调查者认为应保持中立。

        “中国抉择”与对日关系，最终都涉及到第三个大问题：亚太战略秩序的走向。怀特的“中国抉择”说的假定，是亚太秩序将不可避免地受到中国崛起与美国衰落的冲击。更确切地说，这一假定认为中国将必然挑战美国区域霸主的地位，现存的亚太秩序将因此而难以为继。而他的批评者则或者否认中国正在挑战美国，或者认为这种挑战面临诸多限制而不一定能成功，或者认为美国霸权有足够的韧性和生命力。他们认为现存秩序还能维持相当长一段时间，因此区域内国家也还无需做出中国还是美国的选择。在现阶段，这些国家即能受惠于中国发展带来的经贸红利，也能享受美国军事霸权带来的安全保护。

        澳洲战略家们认为未来亚太区域秩序有四种可能：一、美国霸权；二、中国霸权；三、中美权力共享；四、中美责任共享。

        大部分澳洲人倾向于美国霸权，但也同时认识到美国霸权必将受到中国崛起的冲击，因此持续的美国霸权恐怕只是一厢情愿。似乎很少有人倾向于中国霸权（这里的“霸权”并不是指强力支配，而是指具有一定程度合法性的领导权），如果中国霸权不可避免，那么澳洲人希望未来在中国治下的亚太秩序至少还能有相当一部分的美国霸权的开放自由主义色彩。中美权力共享是怀特的主张，但批评者认为，如果中国的权力没有履行其应尽的责任，那就没有必要与中国进行权力共享。这是为什么很多人倾向于第四种秩序——中美责任共享——的原因。如果美国霸权的衰落和中国影响力的上升不可避免，那么他们希望中国能用自己的实力履行应尽的责任，与美国共同为地区安全与发展提供公共物品。在这种秩序之下，澳大利亚的亚太政策将同时支持来自中国和美国的不尽相同但却互惠互补的维护区域稳定和繁荣的政策。

中国怎么办

        澳大利亚关于中国和亚太政策的大辩论，对中国的亚太政策至少有以下三点启示。

        首先，中国的经济、金融和军事实力的崛起，正在迅速改变亚太区域格局，也在给美国在这一地区的传统军事联盟体系施加巨大的压力，对美国及其盟友都提出了一系列全新的战略问题。这一压力在澳大利亚这种在经济发展上急需中国市场而在安全上又长期依赖美国的国家中体现得最为明显。

        澳人自己提出的问题是：要财富还是要安全？这个问题的提出已经假定了这两者不能兼得，而这种假定背后的深层意识，是只有美国才能为澳大利亚提供安全保障，中国非但无法提供这种保障，甚至还可能成为澳大利亚安全的威胁。这种深层意识是澳大利亚20世纪外交史的产物，根深蒂固，不是中国政府和平发展的政策宣示所能改变的。

        中国已经证明能为澳大利亚带来繁荣，但还没有证明能为其带来安全利益。中国对外政策努力的方向，应是在经济与安全齐头并进的同时，将未来的重点放在安全政策这一难点上，逐渐使澳大利亚和其他国家认识到中国崛起给亚太秩序带来的“安全红利”，从而建立起战略互信。

        在安全合作上，可以遵循先易后难的原则，从非传统安全领域扩展到传统安全领域，先开展在网络安全、恐怖主义、灾难救援、打击海盗、难民处置等方面的合作。在传统安全领域，现阶段也有不少可以合作的空间，如在军备控制和防止核扩散等问题上。一旦安全合作步入正轨，澳人就能认识到他们现在提出的财富与安全二取其一的问题根本就不成立，因为澳中合作既能带来繁荣，也能保障安全。

        鉴于澳大利亚国内已经有人提出重新评估澳美同盟，中国是否需要采取措施弱化澳美同盟，比如尝试劝说澳洲政府脱离美国的安全政策？在中国还没能证明其安全红利的情况下，任何积极分化澳美同盟的官方举动都将适得其反。这样做只会加深澳洲政府对中国战略意图的疑虑，甚至促使他们强化澳美同盟。不过，这也不是说中国在澳美同盟的问题上就无法有所作为。当澳美同盟的走向涉及对华政策时，中国相关部门可以鼓励澳大利亚内部开展有关对华政策的深入讨论，这能使澳洲政界和公众对澳美同盟的利弊有更清晰地认识，从而为可能的政策变化创造思想上的条件。在鼓励这种公共讨论上，两国的学术界和智库可以发挥重要作用。此外，中国还可以争取在澳华人、留学生及对华友好的澳洲人的支持，影响澳洲民意与政策讨论的方向。中国长期以来习惯与政府打交道，但争取民心的“社会化外交”是极有必要的，其长远效用不可小觑。

        在应对澳美同盟乃至美国在亚太的同盟体系的问题上，中国必须具有战略目光和耐心。如果中国能够用具体行动体现和证明其崛起的安全红利，周边国家自己就会重新思考美国同盟体系在亚太秩序中的作用。在这一点上，澳大利亚又是一个极好的例子。该国前总理弗雷泽就提出，鉴于亚太局势的巨大变化，澳大利亚应该与美国保持距离，采取一个更为独立的外交政策。

        这场大辩论的第二点启示是，为了改进与澳大利亚这样第三方国家的关系，中国需要区别对待中美关系和中日关系。对美关系，应该在可能的情况下追求缓和与合作，因为正如怀特所说，中美战略竞争和冲突的加剧会把美国的盟友逼到做出“中国抉择”这样的困境中——无论它们最终的选择如何，以中美为首的两大阵营在亚太地区的对抗似乎是不可避免的结果，而这无疑将导致一种新冷战。而与美国的合作将给中国带来进一步影响地区局势的时间，特别是提供一个证明其安全红利的机会，这对中美关系与中澳关系都有益无害。

        对日关系，则应在有限的范围内继续采取在外交上孤立日本的政策。中日关系是目前亚太地区最具对抗性的一对双边关系，澳人知道日本政府正在竭力组建一个抑华联盟，并认识到这种政策对澳洲对外政策及亚太安全的危害。中国的政策目标，是要让相关国家意识到日本正在把日中关系引入新冷战之中，而这种新冷战将会迫使这些国家在安全政策上做出本不愿做的艰难选择。

        最后，澳人认识到，只要中国保持稳定发展，美国霸权的相对衰落和亚太秩序的变革将不可避免，但他们对“后美国时代”的亚太秩序忧心忡忡。从现实主义角度讲，美国对中国的让权似乎是避免中美冲突的唯一途径，但很多人不愿接受这种让权。主要原因并不是他们对中国有偏见（当然，偏见也是存在的），而是他们对中国治理亚太没有信心，甚至无法想像中国治理亚太的前景。

        这也不难理解。从二战结束以来，美国的亚太霸权已经有了60多年的历史，其成败得失有迹可寻。中国自19世纪中期以后就再也无力推行区域治理，而之前帝制中国治下的东亚秩序则给不少国家留下了中国作为大国不平等支配小国的错误印象。

        所以，如果中国的目标是重塑亚太秩序的领导权，那么它就需要证明在其影响下的亚太秩序是符合亚太各国利益的。而如何理解并促进其他国家的正当利益，并处理这些利益与中国自己的正当利益之间的关系，将是一个极大的政策挑战。

        中国提出的互利共赢原则无疑是有针对性的，但如何落实互利共赢则将考验中国外交的智慧。有一点澳人说的很对：中国需要为亚太秩序提供更多的公共物品，承担更多的大国责任。对于未来的亚太秩序，中国不应追求从美国霸权到中国霸权的直接过渡。这种过渡很难是完全和平的，中国对美国霸权的直接挑战也很难说是明智的。理想的状况是中国在美国霸权相对衰落的情况下提出并发展自己在亚太秩序和治理上的理念与政策，但不是把美国排除出亚太或建立与美国对抗的势力范围，而是在亚太地区构建出一种能让中美两国不同的领导和治理方式发挥互补互惠作用的网状秩序。这符合亚太各国的利益，也与中国包容性外交理念相吻合。