环评改革大幕开启：8机构年内脱离环保部，存两大路线之争

        “我们决不允许‘卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱’。”3月7日下午，在十二届全国人大三次会议记者会上，新任环保部部长陈吉宁对外承诺，环保部所属事业单位的8个环评机构，今年率先全部从环保部脱离，其他地方的分批分期也要全部脱离，逾期不脱离的，一律取消环评资质。

        此前，有业内人士对澎湃新闻（www.thepaper.cn）分析，整顿环评乱象是陈吉宁走马上任后的首要任务，除了公众关心的环评腐败问题，环评的地位更是遭遇了前所未有的挑战。环保部政法司副司长别涛日前向澎湃新闻透露，环保部正在研究改革环评制度和对《环境影响评价法》（下称《环评法》）进行修改，前期调研正在进行中。

        “改革是解决环评腐败等诸多问题的唯一出路。”中国环境科学学会副理事长、环保部原总工程师杨朝飞对澎湃新闻表示。杨朝飞介绍，当前关于环评制度改革有两种思路之争：一种认为监管力度不够，应当尽快修改《环评法》，继续强化项目环评审批，严惩违法行为；另一种思路认为应该先革新顶层设计，再考虑修法。

刮骨疗毒：彻底解决环评“红顶中介”

        在中外记者见面会上，有记者就中央巡视组指出的环评问题提问，陈吉宁承诺将采取四个方面的整改措施：

        一是坚决查处一批未批先建、擅自变更的环评违法行为，要把违法企业纳入诚信“黑名单”，把一些情节恶劣的企业移交司法。要在社会上引起震动，表明坚决态度和信心。

        二是彻底解决环评“红顶中介”的问题，决不允许“卡着审批吃环保、戴着红顶赚黑钱”。承诺环保部所属事业单位的8个环评机构，今年率先全部从环保部脱离，其他地方的分批分期也要全部脱离，逾期不脱离的，一律取消环评资质。

        三是深化环评制度改革，让环评阳光化，压缩环评审批空间，强化两项宏观控制：一个是项目落在什么地方？不能把一个不该建的项目放在生态敏感区和饮用水源保护地，另一个是要强化行业的污染源总量控制。同时，下放审批权，强化事中和事后监管。

        四是进一步加大信息公开力度。把环评项目从环评到审批到验收，全部向社会公开，把审批权力置于公众的监督之下，做到“阳光环评”。把政府和企业同时放在阳光下，接受公众监督。

        8个环评机构今年全部脱离环保部，意味着环评改革大幕已经开启，但改革路径仍不明朗。

环评改革是取消前置审批吗

        此前，环评领域的变化已然发生。2014年底，国办发通知，修改了项目审批流程：只要不是重大项目，那环评就不再纳入前置审批环节，通知提出建设项目环评精简前置审批，和其他审批事项并联办理。所谓并联审批，与行政单位按序逐步进行行政审批的模式相对应，项目涉及多个部门审批时，可同时进行。这一举措引发多方关注。

        全国工商联环境服务业商会会长、桑德环境董事长文一波在接受澎湃新闻采访时表示，（一般项目）环评不再做前置审批，一方面是为了简化审批程序，但更重要的是从提高基建速度、拉动经济增长考虑。

        “环评作为行政审批进行前置，对环境保护是十分重要的政策工具，不能轻易改掉，而是要进行客观评估。”中国人民大学法学院副教授竺效向澎湃新闻表示，“简政放权”的根本目的是为人民服务，要有全面考虑，“有权不能任性，放权也不能任性”。因此，有专家建议根据国办通知中“对法律法规明确规定为前置条件的，除确有必要外，都要通过修改法律法规，一律不再作为前置审批”的精神，进一步评估和明确环评前置的必要性。

        在环保组织自然大学负责人冯永锋看来，环评前置保证了公众有足够时间参与和监督，不但应该保留，审批地位更要进一步加强。当前首要任务是尽快修改《环评法》，强化独立环评，强化公众参与和信息公开。

        冯永锋告诉澎湃新闻，2015年施行的新环保法，2003年施行的《环评法》，对环评有明确的“前置审批”要求。2007年以来，环保部也出台了很多文件，要求各地重视环评，尤其是重视环评过程的公众参与和信息公开，“以确保企业和政府行为，不至于陷入盲目发展的冲动，不至于产生环境犯罪式发展、污染式发展、生态伤害式发展”。

“那么多大坝工厂已经建了，你再否定，可能么”

        环评分为规划环评和建设项目环评，是指对规划和建设项目实施后可能造成的环境影响，进行分析、预测和评估，提出预防或减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测。

        全国人大代表、中国环境法资深学者吕忠梅向澎湃新闻表示，环评不是一般意义上的行政许可，应该前置，否则就失去了这一制度的意义。

        吕忠梅认为，环评制度是环境风险预防性措施，前置的意义在于：在一个规划、一个项目进行决策前，对可能出现的不利环境影响进行预测并采取相应防范措施和监管方案，这是落实环境保护“风险预防”原则的支柱性制度。

        “现在的问题是，环评应有的一些内容没有得到很好执行，比如项目环评应该有选址的不同方案、公众参与应该有相当人数等，还有环评机构、环评审查过程中的问题。为了加快进度、减少环节是否可以背离初衷，值得追问。”吕忠梅说。

        她与冯永锋一致认为，无论从哪个角度看，事先的预防，成本都远低于过程的监管和事后的救济。取消环评前置审批相当于“先上车后买票”，后患无穷。“并联审批意味着一切都定了，最后一起来弄，就没有否定，或者否定成本更大，那么多大坝那么多工厂，已经建了，你再否定，可能么？”吕忠梅说。

环评已被异化，易生腐败

        “环评已经不堪重负！”国家发改委一位不愿具名的官员接受澎湃新闻采访时疾呼，环评已被审批异化，其初衷是项目环境风险和控制措施的环境评价和咨询报告，应该回归咨询服务的本质。

        “环评完全可以有新定位、新制度。”该官员认为，企业需要的是真正解决问题的高质量环评服务，而不是依附于审批权力的收费式权益型服务。

        全国政协委员、环境保护部直属中国环境监测总站办公室副主任温香彩告诉澎湃新闻，环评腐败已成环保部门久治不愈的顽疾，企业高价“买路”，只找与环保部门有关系的环评机构，只求通过环评，这为官员提供了寻租空间，是环评腐败高发的一个原因。

        “现在的环评报告书编得越来越厚，能用的并不多，价钱也不断抬高。”杨朝飞表示，目前项目环评报告编制环节存在成本高、实用性较差、审批周期长、把关不严格、执行效果不佳等问题，可能驱使企业铤而走险，未批先建。

        杨朝飞建议，应该尽快落实规划环评和战略环评，企业的建设项目环评报告只需报环保部门备案，不用再经过审批。另外，用排污许可证综合审批制度，代替环评、排污许可、总量授予等多头审批。

强化排污许可证审批，弱化项目环评

        杨朝飞的环评制度改革思路是：进行大刀阔斧地改革，包括弱化项目环评，用规划环评和战略环评解决企业的布局问题，强化排污许可证审批制度作为监管污染物排放的基本手段，减轻环保部门审批压力，从而实现“简政放权”目标。

        规划环评一般是对某一区域未来整体的产业发展进行环境影响评价，也为今后的建设项目进行规划和限定。澎湃新闻此前曾报道，这类环评一直不受重视，未有根本执行。

        杨朝飞认为，改革首先要对规划环评和战略环评进行完善，解决建设企业的选址和布局问题。“企业应建在工业园区，远离饮用水源地、居民稠密区或自然保护区等环境敏感地区。”杨朝飞介绍。

        改革的另一方面是强化排污许可证制度，既增加排污许可监管的范围，又将许可证的申请和审批提前到项目建设之前。排污许可证制度要求企业报告：产品、产量、原材料、工艺流程、可能产生的污染物、治污措施、排放的数量与种类以及自身监管的制度、机构和风险防范等措施。

        这意味着用一张排污许可证就代替了原先项目环评的主要功能，并且涵盖了项目建设完成后需要进行的“三同时”审查、排污申报登记、排污收费等一系列环节。“一张排污许可证将这些监管措施都合并起来，环保部门的审批就大为减少，同时方便企业。”杨朝飞说。

        如果有建设项目的需要，企业先根据规划环评的要求合理选址，再撰写项目环评报告书对企业环保工作作总体部署。同时填报排污许可证由环保部门进行审批。在项目建成投产后，不用再办排污许可证。

        “在国外，审批并不重要，关键是沟通。”杨朝飞说，信息公开和公众参与也是改革的一个重要部分，环保部门应全部公开规划环评、企业项目环评和排污许可证申请等信息，民间公益组织和当地居民可以对报告书进行审查，并与企业和政府进行沟通，在得到公众同意后，才能进行后续的项目建设申请。