【社论】税收法定的理想与现实

        《立法法修正案(草案)》3月8日正式提请十二届全国人大三次会议审议。二审稿中的“税种、纳税人、征税对象、计税依据、税率和税收征收管理等税收基本制度”由法律规定，在三审稿中改成了“税种的开征、停征和税收征收管理的基本制度”由法律规定。这一变化被批评为“税收法定原则入法的倒退”。回归二审稿中的税收法定原则表述之呼吁不绝于耳。经过几天争论，草案拟增加明确“税率法定”。

        自2007年股票交易印花税税率以“半夜鸡叫”的方式被调高以来，燃油税的流产和最后时刻突然转向、被纳入消费税，房屋加名税风波，房产税改革试点，直至2014年11月28日至2015年1月12日，财政部、国税总局两个月内三度提高成品油消费税税率，每一次都引起轩然大波。

        近十年来，关于税收法定原则的争论，从最初的对财政部、国税总局规范性文件的牢骚，转至更为深刻的质疑和声讨。将税收法定原则写进立法，已不需要动员和论证，关键是能“写”到什么程度。

        一般来说，税收法定原则大体可归纳为两个方面：其一，税收要件法定。即有关纳税主体、课税对象、归属关系、课税标准、缴纳程序等，应尽可能在法律中作明确详细的规定。其二，税务合法性。即税务机关严格依法征税，不允许随意减征、停征或免征，更不能超出税法的规定加征。这两个方面基本涵盖了税收立法和执法的全部领域，缺一不可，共同致力于纳税人财产权的维护和国家权力配置的改善。

        以其检视立法法修正案三审稿便可发现，该稿中关于税收法定原则的表述更多落实的是税务合法性原则，对于税收要件法定缺乏明确的、完整的规定。而二审稿中税收法定原则的用语，基本囊括了税收要件法定和税务合法性这两大税收法定原则的核心理念。从此意义上说，在税收法定原则的落实方面，二审稿较之三审稿无疑更为科学，更为先进。

        透过简单的法条，可以洞察到立法机关的些许无奈。税法直面经济实践，每一种交易形式都必须有相应的课税规则，致使税法成为一个高度专业化的部门法。这种专业性，时常导致立法机关无所适从，不得不授权政府行使立法权。因为无论是立法、行政还是司法，都需要专门的人才和知识积累。但最高立法机关在这方面的准备明显不足，无论是制度、人力还是知识储备，都可能难以胜任税收严格法定后的重担。与其这样，倒不如分步实现税收法定原则，以相对宽松的税收法定原则引领税收法治中国建设，待条件成熟后，再逐步实现和落实税收严格法定原则。这大概是三审稿的立法基调，虽有所“倒退”，但从另一个角度展示了一条更加务实的税收法定原则入法之路。

        务实是优良作风，但不能替代理想之追求。特别是在中国的税收法治实践中，无论是行政部门还是立法部门，都缺乏税收法定意识，导致制度建设方面的偏差普遍存在。当“推进国家治理体系和治理能力现代化”以及“全面依法治国”成为社会共识时，落实税收严格法定应是题中之义。做到这一点，我们一方面要呼吁落实税收严格法定原则，尊重纳税人的同意权；另一方面必须关注立法机关的能力建设。如果立法机关不加强立法能力，最有可能的结果就是，形式上坚持了税收法定，由全国人大或其常委会制定税法，实际上仍然广泛授权政府，使政府拥有过分的税收决策权。