主管部门既要保护又要开发，沿海滩涂急剧减少致候鸟濒危

        中国沿海区域保护和开发矛盾突出，自然岸线和沿海滩涂不断减少，威胁着候鸟的生存。

        然而，滨海湿地的生态保护主管部门却 “既是运动员，又当裁判员”，身兼资源开发、生态保护与监管数职。此外，相关法制也尚未完善，法令未得到有效实施。

        面对严峻的生态形势，全国政协委员、环境保护部副部长吴晓青提出，实行最严格的沿海滩涂保护制度，严格限制沿海滩涂的开发利用并划定海岸带保护红线。全国人大代表、中国环境法资深学者吕忠梅也建议加强潮间带滩涂和候鸟保护，建立协同保护机制。

平均每年新造一个“香港”

        一直以来，填海造地、建造海堤被视为获得工农业用地的有效办法。城市地皮的高昂价格与相对便宜的填海成本，带来了巨大的开发动力。其中，淤泥质岸线滩涂虽生态价值远高于礁石海岸，但更易填埋，破坏也更为严重。

        国家海洋局第二海洋研究所院士苏纪兰等专家的围填海问题研究显示，“十一五”期间，沿海省市已完成和计划实施的围填海面积达5000平方公里，平均每年1000平方公里，这相当于每年新造了一个“香港”。根据不完全统计，到2010年，中国海湾、河口、海涂等滨海湿地面积已减少约一半。

        吴晓青在政协提案中介绍，作为一种重要的湿地类型和海岸带的组成部分，沿海滩涂有着不可替代的生态作用。然而，随着我国沿海地区社会经济的快速发展，海岸带受人类干扰强度不断增加，自然岸线和沿海滩涂在不断减少，生态安全形势不容乐观。

        对此，吴晓青建议，要实行最严格的沿海滩涂保护制度。严格限制沿海滩涂的开发利用，并划定海岸带保护红线等措施，实施事后评估和占补平衡制度，建立沿海滩涂生态监察制度，对政府和企业实施终身追究制，对于违规审批和先建后批的项目严惩严办。

沿海“新长城”严重威胁候鸟生存

        吕忠梅介绍，滨海湿地不仅是重要的生态系统，也是候鸟的栖息地。潮间带是海水涨潮到最高位和退潮到最低位之间暴露的海岸，也是滨海湿地最重要的组成部分，最具生态价值和生物多样性。潮间带滩涂为各种不同食性的鸟类提供了丰富的食物条件，是鸟类远距离迁徙通道上的重要迁途停歇和觅食地。

        其中，渤海湾作为“东亚-澳大利西亚”候鸟迁徙的咽喉要塞，每年利用渤海湾湿地停歇、繁殖和越冬的各种水鸟有150余种，数量以百万计，其中有20种鸻鹬鸟类的数量达到国际“重要意义”的标准。

        吕忠梅说，由于渤海湾遭到大规模围填，给鸟类迁徙带来毁灭性灾难。据调查，目前至少有33个候鸟种落入濒危、近危状态，令人担忧。

        世界自然保护联盟（IUCN）的调查报告中提到，“黄渤海沿海湿地观察到的水鸟种的数量每年下降5-9%，极度濒危的勺嘴鹬更是下降了26%，为地球上任何一个生态系统所罕见！”

        对此，吕忠梅建议，建立潮间带滩涂保护和候鸟保护协同机制以及联合执法、联动执法机制，加大执法力度，加强司法保护。

主管部门“既是运动员，又当裁判员”

        对于沿海滩涂面临的严峻生态形势，生态保护监管部门却存在着“既是运动员，又当裁判员”的现象，难以对沿海滩涂实施有效保护。相关法律规定也存在漏洞，未得到严格执行。

        吕忠梅介绍，根据现行管理体制，全国海洋功能区划由国家海洋局制定，湿地保护与管理则由国家林业局行使。由于部门分割切缺乏协调与协同机制，湿地围填是否合法在不同部门的规定上也存在分歧。

        吕忠梅说，正在实施的《全国海洋功能区划（2011-2020年）》并未将潮间带湿地纳入保护，如果这个规划得到落实，将会让25万公顷的潮间带滩涂“合法”消失。目前黄渤海沿岸11个填海工业园（辽宁、河北、天津、山东）按照《海洋功能区划》，属于可开发区域；而按照林业部门《湿地保护规划》则属于重要湿地，不得围填。

        《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》第二十一条规定：“严格控制围填海工程。禁止在经济生物的自然产卵场、繁殖场、索饵场和鸟类栖息地进行围填海活动。”

        但吕忠梅表示，该规定基本上未得到执行，违规填埋、未批先填、批小填大、化整为散等违规申请填海指标的行为十分普遍。

        吴晓青表示，目前管理体制存在明显的“管理部门多、管理职能交叉重叠”现象，致使资源开发、生态保护与监管职能不分，责任不清，难以对沿海滩涂实施有效保护。他建议改革现有管理体制，厘清部门管理职能，实现开发管理和保护监管的分离，切实落实责任；厘清国家和地方的职责，明确权力界限，做好协同配合。