“黑户”调查(上)访谈笔录:我死了,可能没人知道我叫什么

万海远/国家发改委宏观经济研究院副研究员

2015-03-24 19:37 来源:澎湃新闻

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【编者按】
       2014年7-8月,本文作者万海远等三人专门就“黑户”群体的生存状态问题,赴云南、广西、河南、广东、江西等地进行为期21天的田野调查,通过对黑户个体的生存状态进行追踪跟访,对黑户问题的成因、类型与数量分布有了初步的了解。总体来看,不符合政策超生、没有主动上户口、未婚生育、毕业迁移证丢失是导致黑户产生的主要原因,分别占60%、15%、10%和15%。如果不加以制止,黑户问题不但会制约人才流动、损害黑户群体的心理健康,而且还会影响社会公平并增加新的社会不稳定因素。在分析黑户背后的社会管理问题基础上,作者提出了解决黑户问题的若干政策建议。 
       这份报告首先刊发在了《国务院发展研究中心调查研究报告》。
他们没有户籍资料,没有户口卡(常住人口登记卡),也通常没有身份证,所以被社会俗称为“黑户”。 杨一 澎湃资料
       根据国务院第六次全国人口普查数据,全国至少有1300余万人没有户口,占中国所有人口的1%。他们没有户籍资料,没有户口卡(常住人口登记卡),也通常没有身份证,所以被社会俗称为“黑户”。他们中大多数是超生人员,也有部分是属于弃婴、收养或领养子女,还有部分则是因为户籍办理程序的繁琐或基层部门的不作为而被迫成为无户籍人员。因为没有户口,他们大多数人没有社会保障,没有正常的工作、生活和受教育机会,甚至连出行也困难重重。2014年7-8月,我们专门就“黑户”群体的生存状态进行了田野调查。
一、“黑户”的存在        
       1.调研设计。由于调查对象的特殊性,一旦真正满足“黑户”的条件,就很难通过正式的渠道去获取这部分的样本,因此我们采用社会学的田野调查方式来对黑户家庭进行追踪式调查。在有限预算安排的前提下,我们设计了一组科学、简单而又可行的抽样方案,从而来获取有全国代表性的黑户样本。        
       第一阶段总体样本。调研组充分利用国家统计局住户调查处在全国各地城市调查队和农村调查队的资源,对分布在全国各地的统计局调查人员进行询问调查,以获取他们工作过程中所掌握的黑户样本。同时,课题组还充分挖掘身边的线索,对工作在最基层的派出所民警、民政工作人员、村长或村民进行访谈,从而获取尽量多的黑户样本。在这个基础上,我们再通过“滚雪球”的方式,向已经联系到的黑户个体询问他们所掌握到的其他黑户样本。最终,我们获得了分布在全国15个省(自治区)的1928个有效黑户个体。        
       第二阶段黑户抽样。在总体样本中,我们分省份、城乡和县市进行3级分层,从而使用分层线性随机抽样的方法来抽取调查样本。同时,由于存在一个乡镇有多个黑户家庭的现象,因此我们继续在乡镇按照农业人口比例从高到低排列并分成两组,要求在农业比例高的乡镇抽取2倍的黑户样本。为了保证样本的代表性,我们在分层线性抽样框架下重复1000次。总体上看,不同样本的回答很不一样,黑户个体的特征具有较高的变异性,从而样本选取具有较好的代表性。        
       第三阶段入户过程。利用设计好的访谈提纲,调研组对黑户个体进行了田野调查。根据不同的黑户类型,采取了不同的调查方式。对于那些从来没有进行过户口登记的黑户,我们联系到去到所在的村庄/寨子,从而面对面地对黑户个体进行访谈。而对于因户籍管理接续不畅所导致的黑户,我们采取了追踪跟访法,即跟随个体在不同地方、区域和部门进行记录,在个体寻找户籍档案的过程中,跟着往返云南、广西、河南、广东、江西等地,从而对黑户的形成过程和生存状态有了一个切身的体会。        
       2.访谈开展。在2014年7月15日至2014年8月6日间,调研组开展了为期21天的实地调查访谈,对3位大学毕业生黑户追踪跟访了15天,多次往返广东、广西、河南等地。而在另外的6天中,调研组还入户调查了12位从来没有上过户的黑户个体,由此间接访谈了54位村长和当地的村民代表,并对黑户形成原因和解决过程中涉及的公安、民政、户籍、计生和社保室的相关工作人员进行了访谈。在这个过程中,我们入户访谈了黑户的个体与家庭的相关信息,调查了村庄和社区层面的数据,由此掌握了黑户的人口学特征、心理健康、经济行为、社会交往和黑户相关的政策信息等。        
       通过田野调查,我们不仅掌握了黑户群体的形成原因、数量、分布及相应的个体特征等等。同时,还对黑户群体的生存状态和基本生活有了一个切实的感知,对这个问题形成的制度和政策原因也有了更深刻的体会。总的来看,通过调查,我们发现“黑户”群体普遍缺乏权利保障,心理环境较差,生存状态堪忧。由于长期被排斥在主流社会之外,他们普遍收入较低,就业稳定性差,没有归属感,容易产生报复社会心理,继而成为社会不稳定的潜在来源。
二、“黑户”群体知多少        
       总的来看,黑户现象不仅存在,而且非常普遍。全国仅官方在2010年公布的最保守数字,黑户人群就超过1300万,占全国所有人口的1%。在城市,黑户在大中专毕业生和流浪人员中比较普遍,如广东和河南都有接近15%的大学生毕业后找不到户口档案;而在农村,甚至几乎每个村都有黑户的存在,如江西某镇的每个村庄都有1%~2%的人从来没有上过户口。相比其他为社会所共知的脆弱人群,黑户们通常不为大家所了解。他们隐匿在社会的某个角度,公众也无法感知到这部分群体的存在。他们无法上学,不能到正规医院看病,甚至不可能获得一份像样的工作。可以说,由户籍改革滞后和社会管理缺陷造成的黑户问题,是一个具有中国特色的社会问题,这已成为困扰经济增长和社会发展的重要因素。总体来看,由于形成黑户的原因有很多,归纳起来,可大致分为以下几种 。        
       1.不符合政策超生型,约占50%。新生儿出生后(二胎甚至三胎),由于计划生育政策的原因,经济状况困难的家庭往往会为躲避罚款,而不会及时到派出所办理落户手续。在我们的调查中,为逃避罚款而没有到派出所办理户口的比例最高,目前占到50%左右。以此类推,全国至少有650万这样的黑户。        
       这种类型的黑户,一般会等到孩子上学(现在小孩读书需要户口)的时候再去上户口。在办理的时候,派出所一般会要求出具家庭、村/居委和区县的各种证明,手续繁杂,而且要补交较高的罚款或社会抚养费。有些地方有规定提出,社会抚养费数额取决于当地的平均工资或该家庭收入的若干倍。但在实际操作中,具体金额一般取决于个体的讨价还价能力,但一般在3000元到5万元。        
       2.未婚生育型,约占10%。这里面又分两种情况。其一,一些人未达到结婚年龄就生育,而这按规定不可能获得结婚证和准生证,因此会导致孩子无法上户口。其二,一些人未婚先孕,而父母亲最后没有结婚。而按规定,小孩出生上户口必须随父亲或者母亲,这种情况就会使得新出生的孩子难以办到户口,从而成为黑户。总体来看,未婚生育的黑户公民占到10%左右,全国至少有130万人。        
       这部分黑户群体去派出所办理户口,一般会被要求出示医学出生证明。而这么多年过去了,出生证明早就不见了;或者孩子本来就是在家里出生的,根本就没有出生证明,所以要办理户口相当麻烦,而且成功办理的可能性也非常低。        
       3.没有主动登记型,约占15%。首先,小孩出生后,父母一直在外打工,留守的儿童没人管,户口也没有主动上,这类黑户儿童一般在5岁左右。其次,孩子出生后由于各种原因没有及时上户口,孩子一直到长大成人也不知道(农村以前上学不用户口),等到工作后才发现自己是黑户。对于符合计生要求,而只是没有主动要求领取户口的居民,占到黑户群体的15%,全国至少有195万人。        
       这部分没有户口的群体,可以直接申请补录,需要谈话材料、本人申请、村/居委会证明等证明此人确是事实存在。由于未满16周岁的人,还需要另一个医学出生证明,而这个证明材料不容易获得,所以很多人发现自己没有户口的时候,还是会选择等到满16周岁后,再去派出所申请补登户口,而且申请的程序相对简单,成功申请的可能性也较高。        
       4.毕业迁移证丢失型,约占15%。大中专毕业生在考取大学时一般会将户口迁入读书所在地,毕业后由于丢失或户籍接续的原因,而没能在规定的时间内办理入户手续。大学毕业生因档案丢失而导致的黑户现象,在近年有稳定增加的趋势。这种情况在2014年占到总黑户的15%左右,全国推算就是195万人左右。        
       这类群体在发现没有户口的时候,都会主动去派出所申请上户口。成功办理的可能性较高,但一般要花费半年到两年时间,而且寻找户口档案的各种信息成本、交通成本和协调成本很大,要多次不断往返学校、原户籍所在地、公司所在地等,交通差旅费要花费5000元到2万元不等。
三、当前“黑户”的生存区域        
       1.生活在农村边远地区的黑户群体。在以前,黑户主要分布在偏远农村和少数民族聚集地区,许多村民信息闭塞,几乎不与外界联系,更没有主动申领户口的意识。在我们调查走访的“黑户”群体中,相当一部分是属于弃婴、收养或领养子女等。另外,在我们的调查中,也有部分是属于计划外生育子女,由于没有多少文化,不懂得户口还要主动申请登记,所以一个家庭中很容易产生多代都是黑户的现象。        
       云南省某州31岁的刘某就是其中的代表。在村民的带领下,见到了这个多少让我们有点吃惊的妇女。她略带羞涩,不善言辞,不愿意跟陌生人说话,甚至我们3个人的“庞大”调研小组(其中1人是当地户籍科工作人员)显然也让她紧张了。由于语言上的沟通困难,再加上对“公家人”的天生敬畏,她对我们的造访感到不适。据村民介绍,她小时候是引产活产婴儿,所以没有出生医学证明,至今也没有办理过户口和身份证,所以在13年前嫁给本村的智障人员后,一直没有申领结婚证。据同行的户籍科工作人员介绍,出发前他们也在户籍系统里搜索了刘某的名字,发现确实不在里面。而更让他吃惊的是,刘某的两个儿子也都不在他们的系统里,虽然最大的孩子明明已经12岁了。当被问及成为黑户的过程时,刘某的反问“户口还需要登记,去哪儿登记?”,这让我们的访谈难以继续。只不过在回来的路上,村长告诉我们说,这个12岁的孩子没有进过校门,6岁就开始跟着妈妈割草放牛,早上6点起来,吃一顿早饭就去山上割草去了,直到晚上才回来。所以,村里人一般也不太能见到这个孩子。在调查中,像这样一出生就是黑户的儿童并不在少数,他们因父母是黑户的历史原因,延续成为“黑二代”,这类群体在户籍问题的解决上更为复杂。        
       2.流浪在城郊的黑户群体。除了在边远农村隐形存在的黑户,还有更多的黑户群体就存在城市的身边。为了完成计划生育任务,很多地方都采用计生与罚款相结合的方法,超生即需要缴纳社会抚养费,所以超生而未缴纳社会抚养费的就不能办理户口。据调查,华东一些省市的社会抚养费征收率略高于70%,也就是说大约还有30%的超生人群未缴纳社会抚养费而不能落户。当然,这只是发达省份的数据,在一些偏远省份,社会抚养费征收率更低,黑户比例更大。由于不能办理户口,这导致有一些未缴纳罚款的超生儿、非婚生育或早婚早育未办证的孩子被送给他人,或者流入到网络送婴、卖婴的人贩子手里。相当多的“黑户”孩子被拐走后,父母也不报案,因为公安找回孩子的可能性并不大,纵然孩子要回来了,计生委罚款要钱的可能性更大,所以干脆就不报案了。在未来,这些儿童则相当程度地流落到城郊地区,因为这里的管理水平不如城市,而且黑市交易相对活跃,因此成为黑户儿童的常态生存地。        
       另外,由于多年来“超生罚款”与“新生儿落户”捆绑成为通行的政策,从而有大量的新生儿没有户口。到目前,这部分孩子大都成年,甚至开始有了黑二代。在中国经济增长和人口流动管制放松的前提下,这些黑二代也在很大程度上流动到了城市地区,成为建筑工地、餐馆或煤矿的工人。虽然工作条件恶劣,但是在这里干活能拿工资而且不需要身份证。而对于那些缺乏工作能力或者没有工作意愿的黑户,则倾向于滞留在城市并成为“流浪群体”。根据民政部门的一项统计,在城市流浪人员中,有20%是属于没有户籍的黑户群体。在此次调查中,来自河南某县的刘某就流浪在义马市。由于没有身份证,他无法找到一份像样的工作,而没有好工作就挣不到钱,挣不到钱就不能买房,买不到房他就没法落户,因此他被迫在义马市做了一名矿工,后来由于煤矿倒闭,所以他就一直流浪在义马市区长达5年。        
       3.奔走在城市中心的黑户毕业生。近年来,另一种形式的黑户正呈现快速增长的趋势,即由于户籍管理混乱所导致的户口档案丢失现象,包括大学毕业生户口接续和出国读书导致的黑户问题。一般来说,离开老家去外地读书的学生会被要求把户口迁到学校的集体户口,而在毕业后,如果找到工作并能解决户口的,一般就迁到单位集体户;而毕业后单位不能解决户口的,一般是挂靠当地人才交流中心;而一直没有找到工作的,一般会被要求迁回原籍。而正是在区域间的接续过程中,不同部门的交叉衔接与不同地区对户籍政策的理解存在差异,再加上管理制度上的各种冲突等,由此造成了大量毕业生成为黑户的现象。        
       小芳是江西东北部一个边远镇区的孩子,2002年考上省会的一所大专学校,毕业后在东莞一家企业找到了一份助理电器师的工作,然而小企业没有人事档案管理资格,而学校也没有一直帮毕业生保管档案的义务。由于不太清楚自己的档案究竟应该要转到哪,再加上主动把档案转到别的地方需要找人,而且要花费一笔不小的费用。因此,综合考虑后,小芳没有对档案进行处理就去东莞了。然而,后来由于小企业的效益不太好,因此工作两年后小芳决定返回老家。但是,从这个时候开始,小芳才发现自己没有户口,烦恼也接踵而至,先是身份证过期,不能及时换新,后来连坐火车都不行,只能坐大巴转辗回到老家。档案既不在老家(因为2002年档案被转至大学所在地),也不在她当时所在的大学(2006年毕业后,档案就被转走了),更不在她毕业后打工的东莞那家企业(人事部门说她的档案从来就没有来过)。几经反复,小芳从老家派出所查起,到大学当时的班主任,到打工的老板那,几乎跟她档案有关的所有人都问了个遍,但是皮球像过山车一样的不断被踢来踢去,她依然也没有找到户口去了哪里。   
四、“黑户”群体的生存现状        
       1.“爸爸妈妈,我可以去你们家玩吗?”在我们调查走访的“黑户”群体中,有超过10%的黑户是来自于未婚生子。而据调查,婚前性行为、与婚姻配偶以外的性行为以及妇女遭遇强暴等,是产生非婚生子的重要原因,而这会导致大量的弃婴、收养或领养子女的发生。河南省某县彤彤今年8岁了,由于是未婚生子女,家里至今也没有给她上户口,因此不能像其他学生一样办理学籍。父母在外面打工,所以一直跟着爷爷奶奶在家。在到她家的时候,我们问彤彤最想跟爸妈说什么,她说:“爸爸妈妈,我可以去你们家玩吗?”与彤彤的情形相比,福建省某县男孩小明的遭遇同样如此。生性好动的小明本来智力发育就不完全,父亲早年去世,母亲离家出走至今未归。而在去年的一个早上,小明不幸被火烧成重伤。据当地派出所民警介绍,小明的父母亲没有办理结婚证,小明出生时也没有出生证,已经12岁的他根本没有上过户口,至今还是个黑户。这意味着他无法享受低保或五保优惠政策,无法领到政府发放的最低保障金,甚至连当地民政部门和福利院也明确表示,无法对这种黑户进行安置接收。
       2.“如果我死了,可能没有人知道我叫什么”。曾某是江西某县的一位村民,起初是因为家里没钱交不起计生罚款,他的父亲曾繁华不敢去派出所登记。后来长大了,他因没有户口处处碰壁,尤其是外出打工,很少有企业愿意招没有身份证的员工,找工作很困难。后来没办法去了一家建筑工地,因为这里不需要查验户口,也不需要提交身份证,要的只是简单的体力劳动。因此,曾某特别珍惜这份工作,不管再苦再累,只要有活干,他总是走在最前面。我们问他:“没想过要上个户口吗”,他回答说:“我不要户口可以吗,如果放下手头的活,到镇派出所去弄这个那个证明,不仅耽误工时,而且要弄到这样一张纸很难,政府需要的出生证明、医疗证明、无犯罪证明等我都没有。而没有这些证明,要办到户口则是不可能的。”但是,他接着说,“由于是黑户,就怕身份证给丢了,整天提心吊胆,丢了我就真的黑了,这年头出门就查身份证。”所以,他的对策是一般不外出,就怕看到满街的警察来查,真的需要身份证的时候也一般都是用朋友的。到最后,曾某说出了他最大的担心:“在建筑工地上做事,没有签订合同,没有社保,最怕的是中间遇到事故,一旦从工地上摔下来,老板要赔都不知道我家人在哪里,连警察也查不到我的资料,如果我死了,也不会有人知道我叫什么。”        
       3.“谁动了我的户口?”近年来,另一种形式的黑户正以快速增长的趋势在提高,即由于户籍档案交接所导致户口档案丢失的现象。大中专毕业生在考取大学时将户口迁入读书地,毕业后由于自己手持、丢失或户籍管理的原因,没能在规定的时间内办理入户手续,这种情况在全国有195万人左右。        
       老家来自湖北的刘某是2008年从广州大学毕业的,当时读书把户口迁移至学校集体户口,毕业后去了苏州的一家小公司,户口迁移到苏州(人才中心的所在地)。在工作3年后,刘某辞职回老家。这时他去苏州办档案,由此了解到他的户口从广州迁出后,一直没有迁入苏州,由此变成了黑户。在咨询朋友后,他从学校、广州、苏州查询办理。首先是去了学校,人家说先需要老家派出所开个拟接收的证明。去了老家的派出所后,他们说要有新工作地的人事局介绍信才给开。所以,他又跑去人事局那边,人事局领导经常不在办公室,跑了好几回,最后得知说需要学校出具的未婚证才给开证明。而学校那边的居委会说他的户口早就迁出去了,所以不可能给开这个证明。“哎,这回真是两头难了,现在我都急死了,跑来跑去的,花了好多钱,到哪都是要证明,没证明就不给你办。”最后,还是通过找关系让学校的居委会给破例开了个证明。然而,学校这边刚办好,老家派出所那边又说,像刘某这样的即使回老家也只能保留城镇户口。“想要非转农是不可能了,他们根本就不办理,因为我们这儿农业户口有分红,而且地方有城镇化率的考核指标。”“跑了大半年,最终才落下了一个自己不想要的城镇户口,没有房、没有田、没有宅基地、没有工作,也没有收入来源。”
五、“黑户”带来的社会问题        
       2010年,1300多万“黑户”浮出水面,成为数十年来中国人口政策和社会治理中不容忽视的问题人群。追寻其历史背景,在于一些制度设计的漏洞和不规范的基层执法,由此积聚了难以面对却无法回避的社会矛盾。户籍制度的初衷是为了管理人口,然而“黑户”的存在却可能给社会管理带来各种问题。        
       1.影响黑户群体的心理健康。在我们的调查中,由于没有途径获得受教育的权利,大部分不能上学的黑户孩子都散布在村庄里,常年没有工作,没有父母的照顾,因此也特别容易受到其他孩子的歧视。长期下来,“黑孩子”很容易养成自卑、自闭、没有安全感、缺乏合作精神的性格特征,成为“问题少年”的几率也大增。另外,在中国经济增长和人口流动管制放松的前提下,一些黑二代也在很大程度上流动到了城市,通常从事最苦最累的工作,却无法享受到正常公民的各项权利,包括培训或受教育的权利等。总体上看,“黑户”作为一个不被社会承认其客观存在的群体,在心理上没有认同感和存在感,性格比较自卑,通常缺乏与外界的沟通,甚至不爱与陌生人说话,心理健康程度普遍较低。        
       据江西省某村村长介绍,该村有6人获得了低保政策的资助,但真正最困难的是熊某等3人。因此在2013年,村长试图向镇里报告更多的低保人数,然而镇领导认为,熊某等人因超生而没有办理户口,因此不能算在村行政人员的统计范围内,没有户口还去挤占有限的低保名额,不仅对其他村民不公平,而且让村长有冒领、多领低保的嫌疑。在接受了一顿批评之后,村长从此打消了把熊某纳入低保人群的想法。据村长介绍,熊某之前还申请过低保的资格,然而经历这个事件之后,他再也没有提起此事。以前性格内向、不善言辞的他,现在变得更加孤僻。村里的修路、赠劳和帮工活动,也几乎从来不参加。长此以往,大家都觉得熊某是个自私、另类、自卑且缺乏安全感的人。        
       2.增加社会不稳定因素。黑户个体是权利被剥夺的弱势群体,由于长期被排斥在主流社会之外,他们没有归属感,容易产生报复社会心理。而一旦心理底线被激化,他们随时成为社会的定时炸弹。而且,由于黑户群体长期习惯地游离于公众视线之外,他们“反侦察”的能力更高,“人间蒸发”而不被发现的概率更大,因此容易成为一些非法组织努力争取的对象。近段时间在新疆、云南发生的多起暴力恐怖袭击事件表明,很多恐怖组织正是看中了黑户个体“看不见、摸不着、找不到”的特征,偏向于雇佣黑户个体从事暴力恐怖活动。所以,黑户个体一旦被某些非法组织所利用,这会给防治和处理暴力恐怖事件带来极大的困扰,并增加新的社会不稳定因素。        
       3.加剧社会不公平。一旦成为黑户群体,那么就不为社会所承认,他们隐匿在社会的某个角度,公众也因此无法感知到这部分群体的存在。他们无法上学,不能到正规医院看病,不能出门坐火车,不能到公众场合,而且也更不可能获得一份像样的工作,生存状态堪忧。相对于其他经济条件差的正常公民而言,他们连最基本的政治权利和生存人权都无法保证,更不要说社会福利和社会保障政策的覆盖了,这极大地损害了社会的公平正义。        
       4.制约人口流动。在当前,绝大部分中小企业都没有承接户口管理的能力,但是农民工和大学生又那么多,如何制定相关政策来鼓励大学生到中小企业工作甚至创业,相关的户籍制度必须要衔接上,否则人才的流动与迁徙就不可能。如果不解决好大学生毕业后的户口接续问题,那么就会进一步削弱中小企业对人才的吸引力,大学生也不会选择流动到中小企业。而且,人口迁徙到外地之后,如果户籍管理无法进行无缝对接,黑户的现象就会不可避免,由此对流动激励构成负面影响,并成为个人和企业的发展障碍。        
       5.高估城镇化水平。我们在调查中发现,在城乡户籍统筹的背景下,城市的户籍价值慢慢削弱;相反,农村户籍的价值却日益增加。所以,附着在农村土地上的福利和补贴吸引了大量的城郊甚至城镇人口申请“非转农”,倒城镇化现象严重。在这种情况下,一些农村出去而没有工作的毕业生,就会申请回到农村从事农业活动。然而,当地派出所的规定是,纵然回村从事农业活动或自营劳动,也不能落成当地户口,因为这会让他们镇的城镇化率不断走低。在这种情况下,那些没有工作、没有农田、没有宅基地的毕业生就没有任何收入来源,在成为黑户的同时,生存状态堪忧。而且,在调查中,我们得到的一个事实是,个别地方的城镇化存在盲目的、运动式发展苗头。虽然城镇化率在快速上升,但是“被”城镇化的居民却并没有享受到城镇化所带来的好处。虽然在户口簿上被转化成城镇居民,但他们依然没有好的住房,依然没有优质的社会保障,孩子也依然没有享受到好的教育。换句话说,居民所得到的城镇化不是真正有质量的城镇化,而是盲目高数量的城镇化水平。        
       6.导致部门分割严重。在当前,所有的证明如准生证、出生证、身份证、暂住证、未婚证、流动人口证、健康证、失业证、乞讨证等,都离不开户口。对一些部门来说,各种证明是为了管理方便的需要,但是有些非人性化的政策设计、复杂的办理手续,使得公民不得不为“验明正身”而付出大量的人力、物力和财力。在调查过程中,一个显著的事实是,有十多个部门在一起管理户籍,这一方面使得部门分割严重、互相推诿扯皮现象严重,而且不同部门之间互相牵制;不同的部门有不同的规定,而且还自相矛盾,经常让居民陷入自我证明的死结中去。所以,经常出现“不同部门规定太多,甚至连管户籍的公安也搞不明白”的现象。
六、“黑户”问题的政策建议        
       一个显而易见的事实是,许多“黑户”都不是因自己主观原因所导致的,比如大量的计划外生育子女和丢失户口的大学毕业生,这需要我们进一步改革和完善相关政策,从而让他们不再接受“没有户口”的惩罚。     
       1.把所有纸质档案信息集成到一张芯片卡来管理户籍。由于户籍制度具有公民个人信息收集、确认、登记和身份识别的功能,因此户籍登记在全世界都是通用的,并成为所有社会制度的起点,诸如所在地证明、迁移证明、未婚证明等等都以它为基础。然而,由于各种政策或证明权力被分散到不同的部门,而且各个证明之间又互相影响,因此一旦其中一个证件丢失,则会导致所有的证明无法办理,这在客观上加大了黑户发生的比率。这一点,我们可以借鉴美国的经验,只拥有惟一且终生不变的社保卡号,并把所有的相关信息全部并集成到一张芯片上,由此居民可以方便地走遍全国,并自由地搬家和换工作。从这个角度来说,我们可以利用信息化、互联网和高科技的力量,把户口和档案都共享到网络,然后把所有这些信息全部集成到一张卡内。同时,根据不同部门的权限而获取不同等级的信息,这样就不会出现某个证明丢失而导致黑户群体激增的现象。        
       2.规定自动、无条件地进行户口信息登记。1984年以后户籍的福利功能被得到强化;从1960年代开始,户口政策被用来当作强化人口管理的基本工具和手段。而正是由于户籍与各种福利的“搭车捆绑”,从而导致大量的未婚生育婴儿、超生儿和丢失户口的大学毕业生成为新形势下的黑户群体。所以,在当前老龄化和人口红利逐渐丧失的背景下,我们建议要改变现有户口信息登记办法,放弃户籍登记与各种福利补贴挂钩的政策,规定凡是在中国出生的公民都应自动地、无条件地给予登记并使其获得公民身份,同时还要鼓励过去因各种原因没有进行身份和户籍登记的人重新进行登记,从而让所有黑户都拥有户口。        
       3.规定以最后流入地为主来协助个人寻找户口档案。大学毕业生户籍档案的接续,不仅涉及到人口计生、劳动保障、公安等许多部门,而且牵涉到区县内部、城市间或不同省份之间的部门衔接,尤其包括高校、企业和人才交流中心等。因此,如果地区间、部门间的协调配合出现问题,那么户籍的接续是难以有效完成的,黑户现象的发生就不可避免。所以,我们要简化行政手续,协调部门间的政策规定,建议统一由居民最后流入地或最后一站派出所来协助个体进行档案追查,由他们作为第一责任机构来协助个体进行档案搜寻,由此优化居民接续户籍所需要的各种手续,减少推诿扯皮现象,从而提高居民对户口档案搜寻的有效性,并从源头上减少黑户群体的来源。        
       4.让户籍登记与计生罚款分离。由于多年来“新生儿落户”与“超生罚款”捆绑成为通行的政策,从而有大量的家庭为逃避罚款,而没有及时到派出所办理落户手续,这在客观上带来780万新生儿没有户口,并成为黑户产生的源头。从这个角度来说,黑户问题的根源还在于户籍制度的附加功能,因此我们建议户籍管理部门要强化对公民基本信息进行收集、确认和登记的管理功能,把当前户籍的利益分配功能还原为只是简单的信息收集功能,把与其不相关的计生罚款或相关的福利补贴功能全部剥离开来。一旦相应的计生罚款条款被剥离,那么黑户问题就会失去生存的土壤。        
       5.规范社会抚养费收取标准。在对黑户的调查过程中,我们发现要办理一个户口,要支付各种名目繁多的费用,比如档案查看费、户口管理费、迁移证工本费、社会抚养费、资料费、邮政快递费、超生罚款费、社会管理费等至少12种以上。而且,这还不包括为了要办理户口,不得不多次往返工作地、原户籍所在地和学校所在地等所花费的时间和物质成本。其中,直接缴纳给相关的办事机构的费用就超过5000元,如档案查看费、户口管理费、超生罚款费、社会抚养费等。从这个角度来来,各种名目繁多的社会管理费用非常之大,光一项就超过100亿元,但是每年在各部门的财政支出报告里却少有体现。所以,建议要进一步规范各种费用收取标准,明确哪些属于应收,哪些不应收。而且,要每年公布各种社会抚养费的支出去向,避免资金使用混乱和新的腐败现象发生。        
       6.允许农村籍毕业生返乡从事农业活动,并获得当地户口。一些户籍管理部门为了完成城镇化的考核指标,从而轻易地把居民的农业户口改成了非农业户口,同时还不允许外迁的农村籍大学毕业生返回农村从事农业活动,也不允许他们把户口迁回成当地户口,以此来提高城镇化率。而这一做法,往往会带来农村大学毕业生不能回迁而把档案自留,由此带来大量的黑户现象发生。因此,我们建议要重视城镇化的质量导向,将民生放到优先发展的地位,着力解决好农村籍大学生返乡创业或从事农业活动的落户问题,向黑户群体提供在农村生存与发展所必需的基本条件。
责任编辑:田春玲澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 国务院发展研究中心 调查研究报告 黑户 国家发改委宏观经济研究院

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