修订《殡葬管理条例》,这些民国的资源可供参考

马金生 / 民政部一零一研究所副研究员

2015-04-05 09:02 来源:澎湃新闻

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《殡葬管理条例》的全面修订一直处于“难产”的境地。图为2015年3月29日,江苏省太仓市浏河公墓迎来万名扫墓客。 东方IC 图
       现下的《殡葬管理条例》出台于一九九七年,随着社会经济的发展,特别是殡葬改革的持续深入,相关条款已难以满足现实的需求。进入二十一世纪后,《殡葬管理条例》的修订多次被提上议事日程。然而,由于政府以及社会各界在殡葬改革的目标、路径、理念等方面的认识上依然存在不小差距,使得《殡葬管理条例》的全面修订一直处于“难产”的境地。
       不过,据民政部有关负责人近来透露,现下民政部已与国务院法制办就《殡葬管理条例》的修订达成共识,民政部正在整合社会、学界各方面的资源推进《殡葬管理条例》的修订工作,并力争在二零一五年内出台。实话实说,这的确是一件非常利好的事情。那么,在如火如荼的条例修订过程中,当如何来全面总结并客观借鉴历史上的成果经验与既有做法,显然是非常必要的。笔者在收集并研读民国时期特别是南京国民政府在殡葬管理方面的相关史料时,便发现有很多做法值得当下予以参照。仅以南京国民政府在公墓建设与管理方面的有关规定而言,对于当下的条例修订便有诸多可资借鉴之处。
       总体来看,南京国民政府是将公墓作为一种移风易俗的现代性事务加以大力推广的。在公墓的管理上,大致经历了这样一个历程。一九二八年十月二十日,南京国民政府内政部颁布了《公墓条例》,规定各市县政府和私人以及私人团体均可筹建公墓。一九三五年三月,南京国民政府军事委员会委员长行营公布了《提倡公墓办法》的电文,要求各省市政府从速筹设公墓。一九三六年十月三十日,南京国民政府行政院复参照各地的“实际情形”对《公墓条例》进行修订,在此基础上颁布了《公墓暂行办法》。与《公墓条例》相比,《公墓暂行办法》的规定更加详备且操作性更为符合实际。
       综合南京国民政府所出台的相关规定以及当时各地制定的有关公墓管理办法,笔者认为,有以下数处值得当下的殡葬法制建设予以参照。
一、公墓建设兼顾社会公益
       关于公墓的属性,一直以来都是聚讼纷纭。特别是新世纪以来,墓地价格的高涨,更是让民众有着切身感受。坊间甚至有所谓的“死不起”、“葬不起”的说法,每年在媒介的推波助澜下,都会在清明节前后将殡葬业者乃至有关主管部门推上风口浪尖。近些年来,各地政府相继出台了诸多举措,通过提供节地生态墓地的方式来解决低收入群体的安葬需求。相关措施,赢得了老百姓的广泛肯定与好评。不过,在公墓的建设、运营上应否具备公益属性以及在多大程度上体现公益属性等问题,在中央、地方各级政府部门之间,却一直未能达成非常一致的看法。如若将眼光投向南京国民政府时期,就会发现,其在公墓建设上的有关举措,对于我们当下对于这一问题的理解有着一定的参考价值。
       南京国民政府先后颁行的《公墓条例》和《公墓暂行条例》,对公墓的运营均有着明确规定,要求公墓的建设必须兼顾社会公益。比如,《公墓条例》规定,无论是国有还是私营公墓,必须划分收费区和免费区。收费区的面积,不得超过全墓地的三分之一。收费区的地价应按照面积计算,数额由市县政府规定。以筹建于一九三零年代初期的北平万安公墓为例,万安公墓在创办伊始因为经费不足,经营曾一度陷入困顿。为了缓解经费上的困难,创办人王荣光遂向北平市政府提出予以经费资助的需求。在致北平市政府的行文中,王荣光是这样说的:
       “案考世界文明各国对于公墓因事关公益,多有国家出资建设,除公墓照例收费外,并由绅商及各葬户等自动捐助以完成人类光荣的伟大工作。本公墓自开办以来,经营不遗余力,全仗个人私资,未有捐助,复无津贴。因多困难且所订收益甚少微,实不足经常岁修之需。现拟再辟半费与免费两区无奈各款无着,不能遂愿。为此具呈恳祈钧局准予援助,指拨永久的款,俾公益得以进展。”
       北平市政府接悉王荣光的呈请后,即派人前往万安公墓进行核实,知悉万安公墓确有增辟半费区与免费区的用意。不过,北平市政府也明确提出,万安公墓若获得政府资助,须先行筹设十亩免费区,并限于一个月内完成。因万安公墓免费区后来只开辟了四亩六分,一时难以符合北平市政府的要求,因此北平市政府迟迟未给万国公墓提供经费支持(以上,参见北京市档案馆藏资料)。
       正是由于南京国民政府有着相关规定,因此民国时期的公墓建设,无一不具备相当程度的公益色彩。揆诸当下的《殡葬管理条例》,在公墓建设上有着经营性公墓与公益性公墓之分。经营性公墓主要面向城市,属于第三产业,以盈利为主。公益性公墓则主要面向农村,属于社会公益事业。这种两分的模式,也带来了很多的问题。那就是经营性公墓往往公益不足,而公益性公墓则因缺乏资金而存在暗自销售的弊病。公益性公墓在运营中存在的相关问题,已成为政府管理部门的棘手问题。因此,新时期的《殡葬管理条例》究竟如何在面对现实的基础上,参照历史经验对相关条款作出修订,从而有利于殡葬业发展中相关难点问题的解决,也便值得多方关注。
二、精细化的现代管理
       相对于其他行业而言,我国殡葬业的发展是比较落后的。与此同时,有关主管部门在殡葬业的管理上也谈不上够精细。仍以公墓为例,有关主管部门除了对所辖经营性公墓和公益性公墓的创办、开发、安葬数量等方面有着大体掌握外,对私营的经营性公墓或者公益性公墓的信息掌握就相当缺乏。这种状况,对于全面了解全国的殡葬业状况,及时破解殡葬业发展中存在的问题以及建设人民群众满意的现代殡葬来说,其实都是很不利的。在这一方面,南京国民政府的有关做法,值得效法。
       在南京国民政府时期,一九三六年颁行的《公墓暂行条例》,不仅要求“各市县应行设置公墓之树木及每一公墓的面积应由各市县政府依辖境人口数量酌定比例,分期分地完成”,同时还要求“市县政府应于每年年终将辖境内公墓办理情形呈报省政府查核转咨内政部备案,院辖市政府迳咨内政部”。
       显然,这样的一种举措,大大有利于中央国家部门对全国的公墓建设有着清晰体的总体把握。换句话说,南京国民政府在墓地建设和开办方面的措施,相对而言还是蛮精细化的。相关举措,着实具有足资参考的历史价值。
三、公墓的使用年限问题
       公墓的使用年限问题,现下也是让老百姓同时也是让有关主管部门着实头痛的问题。根据一九九二年出台的《民政部关于公墓管理暂行办法》,经营性公墓的墓穴管理费一次性收取不得超过二十年。一九九七年出台并一直沿用至今的《殡葬管理条例》,则将墓穴的使用年限交由省、自治区、直辖市人民政府自行裁定。由此一来,在部分省、市,墓穴的使用年限也存在着区别。如多数地区规定墓穴使用年限为二十年,个别地区则为七十年(如上海)。在使用周期为二十年的地区,现今有的墓穴使用期限已满,接下来应当如何续费等相关问题已令主管部门颇感棘手。使用期满后是继续使用,还是再行收取一定的费用?如若收取费用,又要收取多少?现下都不得而知。
       南京国民政府在这个方面,是有着明确的规定的。一九三六年颁布的《公墓暂行条例》,在公墓的收费上有了详细规定,要求“设置公墓得依墓基等次征收租金,以后每隔二十年征收一次,但不得超过第一次金额的二十分之一。墓基租金数额应预为订定,呈经省政府核准,准咨内政部备案。团体或一姓宗族或个人设置的公墓征收墓基租金数额,应报由市县政府核转”。
       由此可见,《公墓暂行条例》不仅明确订立了公墓的租用期限,并且对租用期满后续租的费用也作了规定,这一制度设计还是颇为超前的。南京国民政府关于墓穴二十年一个使用周期的规定,与当下多数地区的规定是何其的巧合。二十年使用期满后,南京国民政府规定新征收的费用不得超过第一次金额的二十分之一。那么,对于今天的有关部门来说,公墓使用期满后究竟又应征收多少?新修订的条例中,对此显然要予以回应。
四、公墓善后基金制度
       公墓使用期满后如何办,的确是一个相当紧迫的问题。与这个问题相联系的,还有一个公墓的永续维护的问题。现在多数经营性公墓,在现实中一般按照墓地价格的百分之五收取二十年的管理费。管理费在收取后,有的被当作利润被主管部门收缴或被作为利润被合营单位分配,很少被用作专款专用。即使有留存,伴随着物价成本的不断增高,数量有限的管理费很难承担起未来墓园的维护。在部分一线城市,经营性公墓的土地已面临严峻挑战。十年、二十年后,部分经营性公墓很可能成为“死墓”,难以再对外出售。对于这些墓园,一旦饱和后,应如何来进行后期维护以及维护资金如何筹集等一系列问题,目前尚无制度性措施予以保障。墓地的运营缺乏永续性保障的问题,如果不能及早重视并加以解决,将来必成为政府部门的沉重负担。
       西方国家在应对这一问题上,是有着很成功的做法的,那就是建立墓地管理基金制度。所谓“墓地管理基金”,是指从墓地经营收入中收取一定比例的金额注入基金,主要用于公墓的维护和管理。基金一般由启动资金和业务资金构成,专款专用,受到严格监督。这种制度在民国时期,即已为南京国民政府所采用。从相关资料来看,墓地管理基金(民国时期称之为“公墓善后基金制度”),也是南京国民政府曾经一度极力推行的制度与举措。
       仍以万安公墓为例,显然是基于墓穴售完之后的后续维护着想,万安公墓在一九四一年四月十日制定了《万安公墓善后基金保管办法》。关于“善后基金”的筹集来源,《万安公墓善后基金保管办法》规定:一方面,应由公墓经办方从“每穴价款下提支十元”;另一方面,则由墓穴认购者自行捐助,多少不限。善后基金存入北京市“殷实银行储存”,所得利息“亦并入善后基金,不作他用”。银行姓名及地址预先报呈主管官署备查,并于每年年终将本息数目呈报主管官署并请主管官署“派员会同至银行换领存单”。《万安公墓善后基金保管办法》还规定,善后基金只能“于穴地认满后方动用之。”公墓善后基金的设置,尤其凸显了万安公墓经营者的远见及良苦用心。当然,公墓善后基金的设置,也并非为万安公墓所独创。在这一时期的上海、南京等地,都能见到相关规定。并且从相关资料来看,上海应是这一制度大力推行的首创之一。
       应当说,南京国民政府在现代殡葬业建设特别是现代公墓的建设上,还是颇有成绩的。资料显示,上海、北京、南京、天津、广州、武汉等地,在民国时期都诞生了为数甚夥的现代公墓。特别是私营公墓,建设尤为突出。这主要与南京国民政府积极借鉴西方国家的经验做法,同时大力推行市场经济相关。新中国成立之后,经过一九五零年代的公私合营与改造,同其他行业一样,民国时期的公墓全部被收归国有。与此相匹配的规章制度,也被一并废止。中国的现代化道路以及现代国家的建设,走上了一条与民国时期并不相同的道路。经过六十年的轮回,伴随着当下市场经济与法治建设的深入发展,当前的殡葬改革又再重新探讨相关的发展问题。历史似乎又重新回到了原点。当然,当前的殡葬改革,只是整个社会改革的一个小系统,与整个大的社会政治制度的框架是分不开的。尽管如此,民国时期在现代殡葬事业管理方面的做法与经验,即使到了今天似也并不过时,依然有着一定的积极意义和参考价值。
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