历史与政策 | 起草组成员解读中央1号文件：建设何种农村

【编者按】

        在当下中国错综复杂的现实环境中，公共政策的制定和解读，需同时具备纵向上的历史深度和横向上的社会科学视野。北京大学历史与社会政策研究中心即是秉持此一关怀，由历史、哲学、社会学、政治学等跨学科专家学者组成，并服务于政策决策的学术共同体。该中心与澎湃新闻思想市场合作，开设“历史与政策”专栏，提供兼具专业深度与公共关怀的政策解读。

        今年2月1日，2015年中央1号文件正式公布。这是2004年以来发布的第12个关于“三农”工作的1号文件。从主题来看，今年突出了改革和农业现代化，与去年的主题相近，这表明“三农”工作仍在沿着既定的目标和思路向前推进。从框架来看，文件五个部分的内容中，前三个部分分别回应了如何让农业强起来、如何让农民富起来、如何让农村美起来——各项内容都是围绕着“三农”工作的愿景和目标作出的具体安排部署；后两个部分谈的是改革和法治，其中改革是实现目标的动力，而法治是实现目标的保障，这也体现了十八届三中、四中全会精神在“三农”工作中的具体落实。

        从“三农”工作对全局的重要性来看，至少有两个因素是国家在谋划“三农”工作时最重要的考量：一是保障粮食和主要农产品的供给；二是增加农民收入。因为农业本身除了生产农产品、吸纳农民就业并作为农民的一项收入来源等功能外，还有调节自然生态、实现可持续发展、传承传统农耕文明等多重功能。随着价值观念的更新和外部条件的变化，农业的功能在不断拓展，社会需求、市场环境等也给“三农”工作提出了新的要求。准确把握1号文件，需要理解在新的社会条件下“三农”决策所需考虑的主要问题，以及这些决策中的“常量”和“变量”。

        2015年1号文件出台的背景

        1982-1986年连续五个1号文件，指导了具有历史意义的农村改革。农村改革之初，最重要的出发点就是增加粮食、让农民吃饱饭，这一问题逐步得到解决。但2003年粮食产量是创造了1990年以来的历史新低，问题引起了中央政府的高度警觉，而基层干部发出的“农村真苦，农民真穷，农业真危险”的呐喊，也进入决策者的视野。所以从2004年开始，为了体现“三农”工作在全党、全局工作中“重中之重”的地位，中央将对“三农”工作的部署安排作为每年1号文件主题。这是1号文件出台的大背景。

        从2015年“三农”工作的具体背景来看，首要突出问题还是农业的生产效率不高，在开放的市场环境下、面对国际农产品的竞争压力，农业生产和农产品供给仍然面临着巨大压力和挑战。其次，农民增收问题也面临新的压力，尤其是经济发展新常态下，就业环境和政策空间都对农民增收带来新的不确定因素。再次，在农村的发展问题上，硬件的改善和治理的提升也需要迈出新的步伐。具体来看，问题主要表现在以下方面：

        （一）农产品供给问题

        2014年粮食生产继续丰收，比上年增产了0.9%，达到了6亿吨，实现了连续第11年增产。但增产背后的问题也很突出。能直接感受到的第一个问题就是库存压力很大，粮食、棉花、食糖的库存量达到了历史新高。但一方面库存爆满、仓容不够，另一方面还在大量进口。下游的农产品加工企业更加青睐进口的农产品，反映的主要问题就在于，国内不少品种的农产品价格明显高于国际市场价格。谷物、食糖等均有明显价差，棉花在2014年的价格机制改革之前价差也很大。这反映了我国农业的生产效率不高，农产品缺乏国际竞争力。而这又与我国人多地少的自然禀赋和小农家庭经营为主的经营方式有关，这些条件在短期内很难完全改变。

        价格机制也在“市场配置资源”和“政府保护农民基本收益”双重目标之间难以找到平衡。2004年以来，随着农民种地成本节节攀升，国家为了保障农民生产的基本收益，对主要品种建立了价格托底机制，设置了最低收购价或者临时收储价。从2004年和2006年开始分别对稻谷和小麦这两个重要农产品，由政府每年公布最低收购价格，当市场价格低于最低收购价格时，国有粮食部门出面按照政府的最低价格收购；随着国有粮食部门收购量扩大，供给相对减少，市场价格逐步回升，一旦市场价格回升到政府公布的最低收购价以后，政府的粮食部门就停止收购，由市场自发形成价格。而对大豆、玉米、棉花、油菜籽，政府设置了临时收储机制，如果这些产品市场价格过低，则政府按照收储价格收购入库。在最初实行的几年里，因为市场价格高于政府设定的最低收购价或者收储价，实际上并没有出现问题。而08年以后，最低价或临时收储价格逐年提升，目前已经明显高于市场价格、尤其是国际市场价格。如此一来，一般的市场主体不再收购、储存农产品，只能靠中储粮等国有部门出手，市场机制在农产品生产中的作用难以发挥出来。

        价格问题也直接传导到了下游的以农产品为原材料的相关产业。国内农产品的市场价格高于国际市场价格，相对抬高了下游加工行业的成本，相应地就出现了稻强米弱、麦强面弱、棉强纱弱等问题。同时，厂商不愿意使用国产的农产品，不短缺的产品也在大量进口。这就出现了新的困局：不提价，农民不能接受；提价，市场不能接受。

        而国际市场环境的我国农业的影响不仅是在价格上，还体现在贸易规范的约束上，它使得国家财政对农业的补贴也面临政策空间越来越窄的困境。2004年以来，国家为了支持农产品的有效供给，加大了财政补贴力度，这已成为我国农业连年丰产的重要支撑条件。但是，由于我国加入世界贸易组织时承诺，对特定农产品的支持不超过该产品产值的8.5%，对非特定产品的支持不超过农业总产值的8.5%。目前国家对玉米、小麦、大米以及棉花等农产品的价格支持已经接近承诺的上限。这就使得政策工具和调节空间变得更加有限，继续通过加大直接补贴力度来调动农民种粮种地的积极性，难度很大。

        与此同时，农业生产的成本还在不断攀升。劳动力成本在大幅上升，主要农业生产资料的价格也在上升。农业生产中的人工成本居高不下，这又与小农生产方式联系在一起，改善的难度也较大。农民在市场价格和生产成本的双重挤压下，获利的空间更小。

        从生产的角度看，农产品的供给也同样面临着巨大挑战。农业生产的资源问题突出。由于耕地、草原开发利用的强度大，长期超垦过牧导致耕地和草场退化。而环境污染也在威胁着农业生产，水污染、土壤重金属超标等一系列问题在困扰着农业生产，使得农产品从量到质都面临问题。为了增产，我国农业在化肥、农药等投入品的使用上已经严重超标，耕地、劳动力等要素投入的弦已经绷得很紧。要持续保质保量提供农产品供给保障，压力越来越大。

        需求对供给还提出了更高要求。我国人口总量仍在上升，随着收入水平的提升，居民食物消费还在不断发生变化，对食物的质量要求更高、需求结构更加多元。而居民食物消费结构的升级又会带来对粮食需求的增长，因为养殖业也需要种植业为其提供原料。因此，农业生产中，生产什么、如何组织生产、如何提高生产效率，这些问题都需要在“三农”决策中作出回应。

        （二）农民收入问题与农村发展问题

        2014年农村居民人均纯收入达到了9892元，扣除价格因素实际增长了9.2%。这一增速比城镇居民收入的增速快了0.2个百分点。但是，与前一年12.4%的增长速度相比，农民收入的增长有放缓的隐忧。

        农民的收入可以大体分为四大部分：家庭经营收入、工资性收入、财产性收入和转移性收入。首先，在工资性收入方面，2013年开始，工资性收入在农民收入中的占比已经超过了家庭经营收入，成为农民收入最主要的来源。但在经济发展进入新常态以后，挑战更加严峻。由于经济增长速度回落，吸纳农民工就业较多的行业，如建筑业等，去库存压力也较大，导致农民外出务工人数的增长速度放缓，工资的增长速度也在放缓。其次，在家庭经营收入方面，受农产品价格和生产成本的挤压，农民的获利空间有限。而政府的价格支持政策也已接近上限。要继续提高农民的家庭经营收入，挑战也很大。再次，在财产性收入方面，在过去十年来，城乡居民的财产差距越来越大，农村的财产性收入在居民收入中的占比仅3%左右，仍然较低。且受制于农村产权制度改革的进度，农民的财产转变为资产、资本，还面临着制度上的障碍。最后，在转移性收入方面，随着经济增速从高速转向中高速，财政收入的增长也势必放缓。国家财政直接转移给农民所形成的这部分收入，也将受限于财政收支的整体态势。

        此外，农村发展问题仍然突出。随着城镇化加速推进，越来越多的农村劳动力进入城市打工生活，留在农村的人口、尤其是青壮年劳动力越来越少了。但是，即便是到2030年我国城镇化水平达接近70%，全国仍然有超过4亿人生活在农村。因此，建设一个什么样的农村、如何建设农村，仍然是无法回避的问题。

        农村与城市在基础设施和公共服务等方面仍然存在明显差距。在发展和建设的投入上，仍然面临着投入机制问题，包括如何将社会资本引入农村建设、如何改善农村金融服务等。而在硬件建设的组织上，一家一户的自主建设、管理仍然缺乏有效地组织，村容整治、环境卫生等公共问题越来越突出。

        农村治理的问题也是影响农村发展的关键因素。在城镇化加速推进的大背景下，农村人才、劳动力和各种资源在加速外流，农村社会问题更加凸显。“农村是中国传统文化的发源地，乡土文化的根不能断”，但现在如何守望这一精神家园？构建一个什么样的农村社会？用什么样的机制来整合农村社会？用什么样的价值和文化塑造农村社会？在农村生成什么样的秩序？如何在农村开展有效的治理？这些也是1号文件需要回应的问题。

        1号文件的改革部署

        今年1号文件在五个板块中，共讲了32个方面的工作。关于如何做强农业，讲了粮食生产、农业结构调整、质量安全、科技创新、流通电商、生态治理和农产品进口等7个方面的问题；关于如何富裕农民，讲了政府投入、补贴机制、价格形成机制、社会化服务、延长产业链条、转移就业和扶贫开发等7个方面的问题；关于如何美化、繁荣农村，讲了基础设施、公共服务、环境治理、社会资本投入、思想道德建设和基层党建等6个方面的问题；关于如何深化农村改革，重点讲了经营体系、集体产权制度、土地制度、农村金融、水利、林业、供销社和农垦改革，其中前面几项改革已经过深改组的会议讨论、中央已经出台文件，1号文件就是部署落实这些文件的改革要求，而后面几项改革还在研究过程中，但这些都是安排在今年的改革任务，所以文件提出了改革的方向和要求；关于如何加强农村法治建设，讲了产权、市场、农业支持保护、依法改革、普法等方面的内容。

        文件中的许多问题是“老生常谈”，这些“常量”反映了“三农”工作中的基本要求，如“粮食安全”；但还有一些内容，则或多或少带有新意，是2015年文件中的“变量”。总起来看，对“三农”问题的出发点和考虑是“常量”，而新的调整和改革则是“变量”。在新的历史条件下，1号文件在农业结构、农产品价格形成机制、农业经营体系、土地制度和乡村治理等方面新的安排值得关注。

        （一）农业结构调整

        农业结构调整包括农业内部的结构和产业链上的结构。从农业内部来说，1号文件提出要调整粮食作物、经济作物和饲料作物的结构。关于粮食生产，文件提出要探索建立粮食生产功能区，把口粮生产能力落实到田块地头、保障措施落实到具体项目。但随着居民食物消费结构变化，农业生产要对居民所需的食物在量和质上提供保障，种植业不仅要盯住粮食，也要考虑到经济作物和饲草饲料作物。而粮食连续增产、库存量大，也为调整结构提供了空间。1号文件提出要合理安排农业产业发展优先序，实现农业内部资源优化配置。这不仅有利于转变农业发展方式，也有利于增加农民收入。

        农业结构调整还涉及到农业产业链条的延伸，也就是文件中所说的“推进农村一二三产业融合发展”。农业生产的比较效益偏低，而下游的加工业和服务业附加值较高，需要设法让上游的生产者获得或参与分享下游产业链条上的收益。要把农业的生产、加工、流通、服务、销售有机结合起来，逐步实现一体化。日本学者今村奈良臣也由此提出了“第六产业”的概念，因为1+2+3等于6，1×2×3也等于6。要让农业“接二”、“连三”，真正把农业打造成“第六产业”，使农业活起来、农村富起来。

        （二）农产品价格形成机制改革

        正如前面所述，一些农产品的价格作为一个市场信号，已经出现了扭曲。它不仅影响了农业资源的配置效率，也影响了下游产业的发展。所以价格形成机制的改革，既要理顺农产品市场价格，充分发挥市场的决定性作用；又要保障农民的基本收益，使得农民不至于种地亏本。2014年的1号文件提出试点“目标价格”改革，按照“市场定价、价补分离”的原则，政府根据农产品的生产成本、产量和基本收益测算出目标价格，放开市场收购、完全由市场自发定价，并由政府将市场价格和目标价格之间的差价直接补给农民。

        目标价格改革的基本思路既考虑了市场的决定性作用，又考虑了对农民生产的基本保护。这一改革2014年已在新疆的棉花、东北和内蒙古的大豆上试行。但由于改革所涉及的利益主体较多，政府、农民和相关业者都缺乏经验，对执行的要求较高，去年改革的工作方案和执行成效有待总结、完善。因此，今年国家没有在目标价格改革上新设立农产品品种，只是提出要总结试点经验，完善补贴方式，降低操作成本。

        （三）新型农业经营体系构建

        要转变农业发展方式、发展现代农业，一家一户的分散经营就面临很大障碍。但由于土地仍然承载着不少农民的生计，它在农村有吸纳就业、保障生活的功能，要考虑农村的民生和社会稳定问题。所以文件中提出要坚持农民家庭经营主体地位，与此同时，要引导土地经营权规范有序流转，通过流转发展适度规模经营。

        要多种方式发展适度规模经营，就要培养新型经营主体，一是鼓励发展规模适度的农户家庭农场。这里所谓“农户家庭农场”，强调经营家庭农场的主体身份是原来的农户；二是要发展农民专业合作社。分散的农户通过产前、产中和产后的合作，也能实现规模经营；三是对工商资本进入农业进行规范。从政策的角度看，对工商资本进入农业，既要把现代资本引入农业、为发展现代农业引来源头活水；又需要管理风险、防止工商企业改变土地用途、防止资本侵害农民土地权益，所以文件提出要严格准入、加强监管。

        （四）农村土地制度改革试点

        文件提出“稳步推进农村土地制度改革试点”，对如何开展征地、集体经营性建设用地入市、宅基地的改革作出了安排；此外，在“推进农村集体产权制度改革”中，将承包经营的土地作为农村资源型资产列入。相关改革的安排相继经过了中央深改组的讨论，2014年9月29日中央深改组第五次会议审议了《关于引导农村土地承包经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》，11月20日中办、国办印发了《关于引导农村土地经营权有序流转 发展农业适度规模经营的意见》。12月2日中央深改组的第七次会议审议通过了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，2015年1月10日国土资源部负责人对中办、国办印发的文件作了详细解读，2月27日全国人大常委会对授权国务院在33个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施土地管理法、城市房地产管理法关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定，为改革提供了条件。

        在1号文件的改革部署中，对于农户承包地，主要举措是推进土地承包经营权确权登记颁证工作，并提出总体上要确地到户。通过承包经营权确权，为保护承包权、放活经营权提供更有效的保障。

        对于征地，改革主要针对三个方面的问题：一是针对征地范围过大，要缩小征地范围，严格界定公共利益用地范围，制定土地征收目录。二是针对征地程序不规范，要规范土地征收程序，健全矛盾调处机制。三是针对被征地农民保障机制不完善，要建立对被征地农民合理、规范、多元的保障机制。

        对于集体经营性建设用地入市，改革主要包括以下方面的内容：一是针对农村集体经营性建设用地权能不完整，不能同等入市、同权同价和交易规则亟待健全等问题，要完善农村集体经营性建设用地产权制度，赋予农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股权能。二是要明确农村集体经营性建设用地入市范围和途径。三是在土地经营增值收益的分配上，要建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制。也就是说，增值的收益并不完全是土地所有者的，但在国家、集体和个人之间如何分配，还需要在改革中探索。

        低于宅基地，改革主要针对三个方面的问题：一是农户宅基地取得困难，因为农村分家分户，新申请宅基地在很多地方已经没有条件了。所以要探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式，简而言之，一些地方不能再给每户分配一份宅基地了，但是可以通过建公寓等方式来满足住房需求。二是农户宅基地利用粗放，有些农户超标占用宅基地，甚至一户多宅。要对因历史原因形成的这种情况，探索实行有偿使用。三是宅基地的退出不畅，即使农户已经迁移，宅基地也没有退出机制。这次改革探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。

        （五）乡村治理机制

        乡村治理治理问题既重要，又突出。1号文件中在三个部分涉及到这一问题：一是在谈推进新农村建设时，对加强农村基层党建工作作了安排；二是在谈深化农村改革时，对创新和完善乡村治理机制作了专门部署；三是在谈加强农村法治时，讲提高农村基层法治水平的部分也牵涉到乡村治理。

        要通过乡村治理，为农村基层提供稳定、公正的秩序，提供有效的社会管理和公共服务，主体不只是党组织和政府，还有农民的自治组织、还有农村的社会组织等。在党组织方面，文件从基层党组织的自身建设、服务网络建设等方面作出了安排。在村民自治组织方面，文件对村民小组自治和农村社区自治的探索作出部署，要根据实际需要，按照成员之间的利益联结和社会关系对自治体进行更为灵活的调整，宜大则大、宜小则小；同时，完善村庄自治过程中的决策、执行和监督，使自治更加稳健、顺畅，扩大社会对治理过程的参与。在基层政府管理方面，文件强调政府部门要依法行政、干部要依法办事，农民也要依法维权，将基层政府与农村社会的互动纳入到法治的轨道上。

        （作者为国务院发展研究中心农村经济研究部研究室主任、助理研究员，2015年中央1号文件起草组成员）