市政厅|农村公路从业者：农村公路数据很美，隐患很大

【编者按】

        这里是关于乡村公路的问题。作者是专业人士，更多地是从技术层面指出了管理上的一系列问题。

        可能有人会问，加强管理就意味着要投入更多，随着乡村人口变少，是否意味着会产生无效率的投入？这里，仅就作者所观察的区域而言，其密度还是足够支持的。

        我们希望，对乡村这个大系统，分不同层面来观察，比如路、水、土、教育、卫生，等等。这也关涉城镇化的大课题。

        我的童年很大一部分时光是在农村度过的，那是我最美好、最快乐的记忆。那是八十年代的早期，村庄有个富有诗意的名字：指路亭村。

        记忆中，家乡的交通是这样的；一条当时我眼里的“大路”，大概4米宽的砂石路，连着相邻的村落；若干条房前屋后的小路，连着各家亲戚，下雨天可以在坑坑洼洼的泥路上踩水塘玩；一条当时感觉深不可测的宽阔运河，其实也就30多米宽，但每次摆渡过河，都会担心突然窜出水鬼来抓小孩；一座雄伟的跨运河大桥，其实也就30多米长，但每次经过都会想起课本上长江大桥的样子；还有一条废弃的小水泥船，是奶奶家和外婆家之间的交通要道。

        一晃离开老家快三十年了。我毕业十年，干了九年农村公路，规划建设管理养护，都是我的业务范围。以江苏省南通市而言，农村公路的通车里程2014年底达到了16889 公里，其中等级公路16826公里，占99.6%；面积密度达到2.11公里/平方公里；每万人拥有量达到23.1公里。

        这一组数据看起来是如此美丽，足以让政府的决策层、执行层证明自己对民生的关注和投入。的确，农村的老百姓也欢欣雀跃，甚至为修路踊跃捐款，庆祝告别“晴天一身灰、雨天一身泥”的年代。基础设施的投入，确实拉动了新农村经济的发展，改变了农村落后的面貌，统计部门用一连串令人惊讶的增长百分比来描述发展的伟大成就，交通部门开始谋划不计成本地将公交车开到每一个村庄，老百姓们琢磨着将私家车开进自家的小院子。

        然而，蜜月期是短暂的。或许和爱情一样，拥有的尽头是烦恼，封存的记忆才是美好。近年来，我作为一个农村公路从业者，当初的激情、喜悦、成就感已经褪去，留下的更多是惴惴不安和恐惧感。

        这绝不是危言耸听。

        农村公路的事故率高，这几乎是人所共知的事实。在日常工作中，我见过太多血肉模糊的动物尸体，躺在惨白冰冷的水泥路面上；我不时听说老人、孩子像以前那样过马路串门，却永远留在了那条走了无数遍的路上；偶尔，我还能看见侧翻的货车，躺在路边的小沟里。

        农村公路已经承载了太多“生命不能承受之重”。如果不加以重视，农村公路就不再是“便民路”，而是老百姓身边的“定时炸弹”，届时其受关注的程度恐怕会不亚于前些年的“矿难”。笔者认为，农村公路行车安全性堪忧，其原因可归结为村公路发展的三大怪相。

        “一怪”——规划建设的无序。

        有这样一句话：在中国,任何超脱飞扬的思想都会砰然坠地——现实的引力实在是太沉重了。这句话，用来说农村公路的规划，也很合适。

        首先，想到哪儿建到哪儿。2003年，全国开始大规模农村公路建设，直到2005年才开始所谓第一轮农村公路规划。然而，即便是这样的规划，在十年农村公路建设期间，也被现实撕裂得面目全非。书记、镇长换一任，“规划”就换一个版本。所谓的规划，在基层决策者眼中，不过是体现自己“水平”的工具。

        其次，谁想建就可以建。交通部门在修农村公路，财政部门在修水泥路，社会上一些企事业单位和个人也在捐资修路，各种建设主体之间完全处于无序状态。各级政府、各部门的决策层，都在为自己“为民办实事”而沾沾自喜。

        最后，想怎么建就怎么建。这其实正是前两条导致的结果。交通部门的建设标准是路面宽度不低于3.5米、桥梁荷载不低于公路II级；财政部门的建设标准路面宽度是3米，桥梁荷载是汽-10（可视为上限系荷载10吨）。这就造成了一个镇，甚至一个村、一条路上，各种标准混杂。试想，一辆载重15吨的汽车，有可能面临的交通环境是——行驶一段路，要依次经过设计荷载为汽-20、汽-10的桥梁——安全从何谈起？！

        规划建设的无序，让某些农村公路自建成通车之日起，就“带病运营”，埋下了巨大的交通安全隐患。

        “二怪”——路政管理的盲区。

        国家各类法律条文、部门规章中，对农村公路的路政管理，规定了县道、乡道的路政管理责任主体是县交通主管部门，村道的责任主体是乡镇人民政府。看起来责任清晰，而现实是，执法的基础都不具备。

        原因首先是，路网划分不清。事实上，乡道和村道的区别，仅仅是规划图上的编码，一条公路，可能一半属于乡道，一半属于村道。对直接责任主体——乡镇人民政府来说，管理的范围和边界在哪里都不知道。

        其次，执法依据不足，几乎所有农村公路没有办理用地手续。在老百姓法律意识越来越强的今天，拿不出过硬的执法依据，即便是铲掉一颗种在路肩上的庄稼，都显得万分艰难。

        最后，执法的动力不足。在现行的体制下，农村公路的管理绝对是一块烫手的山芋。行政不作为，某些时候也是无奈之举。一件事情做的越多，其管理风险越大，而且几乎不可能做好，各部门便互相“甩锅”。单单谴责哪个部门还不够，必须从责任体系、分配制度去着手解决问题。仅依靠行政指令指派“政治”任务，才是对群众利益和生命的漠视。

        种种原因，造成了农村公路的路政管理无人能管、无人敢管。超载、超限、超速的车辆，在农村公路上横行无忌，给沿线老百姓的安全带来了极大隐患。

        “三怪”——养护管理的无序。

        我曾经半开玩笑地和一位刚参加工作的大学生说，如果你想学习养护规范中对病害的分类，那么去找几条农村公路吧，保证品种齐全，应有尽有。

        “建养并重、三分建七分养”，这样的口号，于农村公路，早不止于喊过一年两年。江苏省级层面的农村公路养护体制的深化改革也已持续八个年头。但目前，养护工作仍仅停留在所谓“典型引路”（这里指：通过做一些示范镇示范路，放出一个标准，然后按照这个标准大面积铺开）的阶段，离“全面正常规范养护”还差很远。

        现在的农村公路养护，可以概括成三种情形。

        第一种情形是几乎没有养护，这主要是由于政绩观的偏差。部、省交通部门起草的各类管养体制改革文件，明确了“县道管养责任主体是县级人民政府，乡村公路管养的责任主体是乡镇人民政府”。但太多工作的“责任主体”被推到乡镇这一级，千头万绪，机构、经费、人员业务素质均未妥善解决。对一届基层政府来说，建设几十公里道路，是实实在在看得见的，也容易提升美誉度。而养好现有的道路，并不能带来显而易见的成果，往往一点疏忽纰漏，还会让政府上被告席，落得骂名和赔偿。这就造成了少数基层政府决策层对农村公路养护漠不关心。

        第二种情形是摸着石头过河式养护。相比前一种，这至少是一种进步。但由于基层管理人员业务水平偏低，连能较准确地评价路况质量的人员都不多，养护质量便可想而知。举一个最简单的例子，水泥路面的灌缝（在路面养护期后，要进行灌缝。水泥路面灌缝的作用是：防水，防止沙石嵌入，防止热胀冷缩对板块的破坏），至少3-5年应该更新一次，否则灌缝料老化失效，将造成水泥路面的一系列病害。然而，几乎没有乡镇去做这种细致的工作。

        第三种情形是多头管理式的养护。部分市、县两级政府开始重视农村公路的养护了，成立了多部门组成的“多位一体”整治办，这绝对是值得肯定的。但整治办也面临尴尬境地。其一，这只是临时机构，并非长效制度；其二，其管理的权限和力度往往取决于分管领导的行政推动力；其三，专业水平很低，对养护的关注点仅停留在保洁层面。最核心的问题是，整治办的经费来源于各部门的拼凑，而这就涉及部门利益分配。各组成部门显然并不愿将经费划到整治办的账户上，而更愿意坚持自己的考核和拨付渠道。这就形成了多头管理：有行政推动力的没有经费，有经费的缺乏行政推动力。

        在我看来，由于各种主客观因素的叠加影响，农村公路的这些问题，已经到了不容回避、必须正面强攻的地步了。以一个从业者的角度，我觉得起码要做好以下四方面。

        一、规划应有更高的科学性、合理性。应统筹考虑每条农村公路的功能定位，不盲目求大求全。建立一个“农村客运换乘系统”，把社会各界所修的路都纳入进来，3.5米以下的路可以发挥其建设成本低、通达深度高的特点，定位于主要为老百姓的摩托车、自行车服务；4.5米以上的路定位成农村客运物流支路；县道定位成农村公路的骨干线；乡镇客运站定位成农村客运物流换乘点。让每一条农村公路发挥它应有的功能，不再去承受“无法承受之重”。

        二、更加注重管养服务。随着交通的快速发展，养护改革的深入，对农村公路管养提出了更高的要求。对此，在加快农村公路建设的同时，必须加强管理和养护，最大限度发挥好已建成农村公路的经济和社会效益，减少社会资源浪费。

        需要突出公路 “建、管、养、运”协调发展，在农村公路建管养的各个环节，完善安保设施，强调人本需求，体现人文关怀。

        还要落实“管养”制度，提高“管养”素质。修订法律法规，给现有的农村公路合法“名分”，让执法有法可依。

        管养资金也要落实。当前经济欠发达地区的管养资金完全依赖上级补助，毕竟乡镇财政的蛋糕就这么大，可用财力又极有限。要让管养资金真正是“有源之水”，一方面部、省的补助资金应提高标准，更重要的是，需要将这块资金列入县级财政预算支出。

        三、更加注重环境亲和力。首先要把环保理念融入到农村公路规划、设计、建设、管养等环节。要考察沿线的有关社会、人文、生态、环境等，对特殊地段、生态环境及名胜古迹进行充分论证，采取有效保护措施。例如，在某镇的一条镇区道路中间，有一颗古树，在选线时就充分考虑与地方人文环境的和谐，不盲目采取砍伐或移植的措施，而是原地妥善保留。某些时候，我觉得，农村公路的车速慢一些，线型弯曲一些，不会有什么问题。脚步慢下来，风景更美。

        还要考虑废旧水泥板块的维修利用问题。拿南通市举例，全市农村公路初步估算有1000万立方米以上的水泥混凝土。进入大规模维修期后，如果这1000万立方的废旧水泥混凝土不妥善利用，将形成巨大的建筑垃圾，对环境的破坏可想而知。

        四、基层落地生根。农村公路工作离不开乡镇，既要得到乡镇的支持和参与，又要发挥乡镇政府的协调优势，我们的服务必须要“以人为本”，不能脱离实际。

        需要定人员到乡镇。应在乡镇最基层成立常设的农村公路管理机构，明确编制、经费来源、上级业务指导部门，逐步培育一支有经验的管理队伍。

        还要送技术到乡镇。发放招投标范本，规范农村公路招投标程序，发放养护操作规程，规范养护作业程序。有计划有步骤地组织培训乡镇技术人员，为每个乡镇都培养一名桥梁技术员。发放类似《农村公路知识百问》等简明易懂的技术手册，并做好后续跟踪辅导工作。

        也需要重视媒体的传播，这对农村公路工作的认同度至关重要。把农村公路介绍给百姓的过程，也是政府部门主动接受舆论监督、群众监督，让群众参与到工作中的过程。农村公路涉及千家万户，如果工作只是闭门造车，不联系百姓实际，那我们的事业就有成为“空中花园”的危险。

        我干了这么多年农村公路，有时读到国外的一些报道。例如英国已经在探讨如何在农村公路上适当降速，保护动物的生命，而我们的农村公路对人的生命的尊重都还远远不够。我深深觉得，基础设施建设可以大干快上，理念上的差距却非一朝一夕可以赶上。

        近年来，在工作闲暇，夜深人静时，我常常想起，爷爷重病去世前，我去看望他，他还念叨着叔叔和我都在忙、在做大事，那虚弱却骄傲的语气，还有如柴的胳膊从被窝中伸出来，对我比出大拇指。如果说还有什么力量能让我泪流满面，我想也就是这个画面了。每年清明节，我都会回到老家的公墓祭祖。那面墙上，从上到下，依次排列着我的高祖、曾祖，还有我最亲爱的爷爷，还有边上英年早逝的弟弟。

        这些年，和爷爷一样，家乡老人们去世的原因大多是恶性肿瘤；像对弟弟一样，社会阶层流动的大门并没有更多地向农村的年轻一辈们打开。老家的人，离开了田园牧歌的生活，住进了鸽子笼，拿着微薄的失地补助。我突然觉得，他们从前农耕时辛苦的汗水，农闲时聚众“赌博”的豪迈，那才叫生活。而现在，只是生存。

        作为一个已经居住在城市的农村公路从业者，笔者对父老乡亲们忍受的孤独、雾霾、污水、清贫无能为力，只盼着有一天，他们能走上真正畅、洁、绿、美、安的农村公路。这也许就是我继续在这个不出“政绩”的岗位上继续工作的动力吧。