市政厅|农村公路从业者:农村公路数据很美,隐患很大

孤独的张飞

2015-05-05 13:36 来源:澎湃新闻

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【编者按】
       这里是关于乡村公路的问题。作者是专业人士,更多地是从技术层面指出了管理上的一系列问题。
       可能有人会问,加强管理就意味着要投入更多,随着乡村人口变少,是否意味着会产生无效率的投入?这里,仅就作者所观察的区域而言,其密度还是足够支持的。
       我们希望,对乡村这个大系统,分不同层面来观察,比如路、水、土、教育、卫生,等等。这也关涉城镇化的大课题。
农村公路的事故率高,这几乎是人所共知的事实。       
       我的童年很大一部分时光是在农村度过的,那是我最美好、最快乐的记忆。那是八十年代的早期,村庄有个富有诗意的名字:指路亭村。
       记忆中,家乡的交通是这样的;一条当时我眼里的“大路”,大概4米宽的砂石路,连着相邻的村落;若干条房前屋后的小路,连着各家亲戚,下雨天可以在坑坑洼洼的泥路上踩水塘玩;一条当时感觉深不可测的宽阔运河,其实也就30多米宽,但每次摆渡过河,都会担心突然窜出水鬼来抓小孩;一座雄伟的跨运河大桥,其实也就30多米长,但每次经过都会想起课本上长江大桥的样子;还有一条废弃的小水泥船,是奶奶家和外婆家之间的交通要道。
       一晃离开老家快三十年了。我毕业十年,干了九年农村公路,规划建设管理养护,都是我的业务范围。以江苏省南通市而言,农村公路的通车里程2014年底达到了16889 公里,其中等级公路16826公里,占99.6%;面积密度达到2.11公里/平方公里;每万人拥有量达到23.1公里。
       这一组数据看起来是如此美丽,足以让政府的决策层、执行层证明自己对民生的关注和投入。的确,农村的老百姓也欢欣雀跃,甚至为修路踊跃捐款,庆祝告别“晴天一身灰、雨天一身泥”的年代。基础设施的投入,确实拉动了新农村经济的发展,改变了农村落后的面貌,统计部门用一连串令人惊讶的增长百分比来描述发展的伟大成就,交通部门开始谋划不计成本地将公交车开到每一个村庄,老百姓们琢磨着将私家车开进自家的小院子。
       然而,蜜月期是短暂的。或许和爱情一样,拥有的尽头是烦恼,封存的记忆才是美好。近年来,我作为一个农村公路从业者,当初的激情、喜悦、成就感已经褪去,留下的更多是惴惴不安和恐惧感。
       这绝不是危言耸听。
       农村公路的事故率高,这几乎是人所共知的事实。在日常工作中,我见过太多血肉模糊的动物尸体,躺在惨白冰冷的水泥路面上;我不时听说老人、孩子像以前那样过马路串门,却永远留在了那条走了无数遍的路上;偶尔,我还能看见侧翻的货车,躺在路边的小沟里。
       农村公路已经承载了太多“生命不能承受之重”。如果不加以重视,农村公路就不再是“便民路”,而是老百姓身边的“定时炸弹”,届时其受关注的程度恐怕会不亚于前些年的“矿难”。笔者认为,农村公路行车安全性堪忧,其原因可归结为村公路发展的三大怪相。
       “一怪”——规划建设的无序。
       有这样一句话:在中国,任何超脱飞扬的思想都会砰然坠地——现实的引力实在是太沉重了。这句话,用来说农村公路的规划,也很合适。
       首先,想到哪儿建到哪儿。2003年,全国开始大规模农村公路建设,直到2005年才开始所谓第一轮农村公路规划。然而,即便是这样的规划,在十年农村公路建设期间,也被现实撕裂得面目全非。书记、镇长换一任,“规划”就换一个版本。所谓的规划,在基层决策者眼中,不过是体现自己“水平”的工具。
       其次,谁想建就可以建。交通部门在修农村公路,财政部门在修水泥路,社会上一些企事业单位和个人也在捐资修路,各种建设主体之间完全处于无序状态。各级政府、各部门的决策层,都在为自己“为民办实事”而沾沾自喜。
       最后,想怎么建就怎么建。这其实正是前两条导致的结果。交通部门的建设标准是路面宽度不低于3.5米、桥梁荷载不低于公路II级;财政部门的建设标准路面宽度是3米,桥梁荷载是汽-10(可视为上限系荷载10吨)。这就造成了一个镇,甚至一个村、一条路上,各种标准混杂。试想,一辆载重15吨的汽车,有可能面临的交通环境是——行驶一段路,要依次经过设计荷载为汽-20、汽-10的桥梁——安全从何谈起?!
       规划建设的无序,让某些农村公路自建成通车之日起,就“带病运营”,埋下了巨大的交通安全隐患。
       “二怪”——路政管理的盲区。
       国家各类法律条文、部门规章中,对农村公路的路政管理,规定了县道、乡道的路政管理责任主体是县交通主管部门,村道的责任主体是乡镇人民政府。看起来责任清晰,而现实是,执法的基础都不具备。
       原因首先是,路网划分不清。事实上,乡道和村道的区别,仅仅是规划图上的编码,一条公路,可能一半属于乡道,一半属于村道。对直接责任主体——乡镇人民政府来说,管理的范围和边界在哪里都不知道。
       其次,执法依据不足,几乎所有农村公路没有办理用地手续。在老百姓法律意识越来越强的今天,拿不出过硬的执法依据,即便是铲掉一颗种在路肩上的庄稼,都显得万分艰难。
       最后,执法的动力不足。在现行的体制下,农村公路的管理绝对是一块烫手的山芋。行政不作为,某些时候也是无奈之举。一件事情做的越多,其管理风险越大,而且几乎不可能做好,各部门便互相“甩锅”。单单谴责哪个部门还不够,必须从责任体系、分配制度去着手解决问题。仅依靠行政指令指派“政治”任务,才是对群众利益和生命的漠视。
       种种原因,造成了农村公路的路政管理无人能管、无人敢管。超载、超限、超速的车辆,在农村公路上横行无忌,给沿线老百姓的安全带来了极大隐患。
       “三怪”——养护管理的无序。
       我曾经半开玩笑地和一位刚参加工作的大学生说,如果你想学习养护规范中对病害的分类,那么去找几条农村公路吧,保证品种齐全,应有尽有。
       “建养并重、三分建七分养”,这样的口号,于农村公路,早不止于喊过一年两年。江苏省级层面的农村公路养护体制的深化改革也已持续八个年头。但目前,养护工作仍仅停留在所谓“典型引路”(这里指:通过做一些示范镇示范路,放出一个标准,然后按照这个标准大面积铺开)的阶段,离“全面正常规范养护”还差很远。
       现在的农村公路养护,可以概括成三种情形。
       第一种情形是几乎没有养护,这主要是由于政绩观的偏差。部、省交通部门起草的各类管养体制改革文件,明确了“县道管养责任主体是县级人民政府,乡村公路管养的责任主体是乡镇人民政府”。但太多工作的“责任主体”被推到乡镇这一级,千头万绪,机构、经费、人员业务素质均未妥善解决。对一届基层政府来说,建设几十公里道路,是实实在在看得见的,也容易提升美誉度。而养好现有的道路,并不能带来显而易见的成果,往往一点疏忽纰漏,还会让政府上被告席,落得骂名和赔偿。这就造成了少数基层政府决策层对农村公路养护漠不关心。
       第二种情形是摸着石头过河式养护。相比前一种,这至少是一种进步。但由于基层管理人员业务水平偏低,连能较准确地评价路况质量的人员都不多,养护质量便可想而知。举一个最简单的例子,水泥路面的灌缝(在路面养护期后,要进行灌缝。水泥路面灌缝的作用是:防水,防止沙石嵌入,防止热胀冷缩对板块的破坏),至少3-5年应该更新一次,否则灌缝料老化失效,将造成水泥路面的一系列病害。然而,几乎没有乡镇去做这种细致的工作。
       第三种情形是多头管理式的养护。部分市、县两级政府开始重视农村公路的养护了,成立了多部门组成的“多位一体”整治办,这绝对是值得肯定的。但整治办也面临尴尬境地。其一,这只是临时机构,并非长效制度;其二,其管理的权限和力度往往取决于分管领导的行政推动力;其三,专业水平很低,对养护的关注点仅停留在保洁层面。最核心的问题是,整治办的经费来源于各部门的拼凑,而这就涉及部门利益分配。各组成部门显然并不愿将经费划到整治办的账户上,而更愿意坚持自己的考核和拨付渠道。这就形成了多头管理:有行政推动力的没有经费,有经费的缺乏行政推动力。
       在我看来,由于各种主客观因素的叠加影响,农村公路的这些问题,已经到了不容回避、必须正面强攻的地步了。以一个从业者的角度,我觉得起码要做好以下四方面。
       一、规划应有更高的科学性、合理性。应统筹考虑每条农村公路的功能定位,不盲目求大求全。建立一个“农村客运换乘系统”,把社会各界所修的路都纳入进来,3.5米以下的路可以发挥其建设成本低、通达深度高的特点,定位于主要为老百姓的摩托车、自行车服务;4.5米以上的路定位成农村客运物流支路;县道定位成农村公路的骨干线;乡镇客运站定位成农村客运物流换乘点。让每一条农村公路发挥它应有的功能,不再去承受“无法承受之重”。
       二、更加注重管养服务。随着交通的快速发展,养护改革的深入,对农村公路管养提出了更高的要求。对此,在加快农村公路建设的同时,必须加强管理和养护,最大限度发挥好已建成农村公路的经济和社会效益,减少社会资源浪费。
       需要突出公路 “建、管、养、运”协调发展,在农村公路建管养的各个环节,完善安保设施,强调人本需求,体现人文关怀。
       还要落实“管养”制度,提高“管养”素质。修订法律法规,给现有的农村公路合法“名分”,让执法有法可依。
       管养资金也要落实。当前经济欠发达地区的管养资金完全依赖上级补助,毕竟乡镇财政的蛋糕就这么大,可用财力又极有限。要让管养资金真正是“有源之水”,一方面部、省的补助资金应提高标准,更重要的是,需要将这块资金列入县级财政预算支出。
       三、更加注重环境亲和力。首先要把环保理念融入到农村公路规划、设计、建设、管养等环节。要考察沿线的有关社会、人文、生态、环境等,对特殊地段、生态环境及名胜古迹进行充分论证,采取有效保护措施。例如,在某镇的一条镇区道路中间,有一颗古树,在选线时就充分考虑与地方人文环境的和谐,不盲目采取砍伐或移植的措施,而是原地妥善保留。某些时候,我觉得,农村公路的车速慢一些,线型弯曲一些,不会有什么问题。脚步慢下来,风景更美。
       还要考虑废旧水泥板块的维修利用问题。拿南通市举例,全市农村公路初步估算有1000万立方米以上的水泥混凝土。进入大规模维修期后,如果这1000万立方的废旧水泥混凝土不妥善利用,将形成巨大的建筑垃圾,对环境的破坏可想而知。
       四、基层落地生根。农村公路工作离不开乡镇,既要得到乡镇的支持和参与,又要发挥乡镇政府的协调优势,我们的服务必须要“以人为本”,不能脱离实际。
       需要定人员到乡镇。应在乡镇最基层成立常设的农村公路管理机构,明确编制、经费来源、上级业务指导部门,逐步培育一支有经验的管理队伍。
       还要送技术到乡镇。发放招投标范本,规范农村公路招投标程序,发放养护操作规程,规范养护作业程序。有计划有步骤地组织培训乡镇技术人员,为每个乡镇都培养一名桥梁技术员。发放类似《农村公路知识百问》等简明易懂的技术手册,并做好后续跟踪辅导工作。
       也需要重视媒体的传播,这对农村公路工作的认同度至关重要。把农村公路介绍给百姓的过程,也是政府部门主动接受舆论监督、群众监督,让群众参与到工作中的过程。农村公路涉及千家万户,如果工作只是闭门造车,不联系百姓实际,那我们的事业就有成为“空中花园”的危险。
       我干了这么多年农村公路,有时读到国外的一些报道。例如英国已经在探讨如何在农村公路上适当降速,保护动物的生命,而我们的农村公路对人的生命的尊重都还远远不够。我深深觉得,基础设施建设可以大干快上,理念上的差距却非一朝一夕可以赶上。
       近年来,在工作闲暇,夜深人静时,我常常想起,爷爷重病去世前,我去看望他,他还念叨着叔叔和我都在忙、在做大事,那虚弱却骄傲的语气,还有如柴的胳膊从被窝中伸出来,对我比出大拇指。如果说还有什么力量能让我泪流满面,我想也就是这个画面了。每年清明节,我都会回到老家的公墓祭祖。那面墙上,从上到下,依次排列着我的高祖、曾祖,还有我最亲爱的爷爷,还有边上英年早逝的弟弟。
       这些年,和爷爷一样,家乡老人们去世的原因大多是恶性肿瘤;像对弟弟一样,社会阶层流动的大门并没有更多地向农村的年轻一辈们打开。老家的人,离开了田园牧歌的生活,住进了鸽子笼,拿着微薄的失地补助。我突然觉得,他们从前农耕时辛苦的汗水,农闲时聚众“赌博”的豪迈,那才叫生活。而现在,只是生存。
       作为一个已经居住在城市的农村公路从业者,笔者对父老乡亲们忍受的孤独、雾霾、污水、清贫无能为力,只盼着有一天,他们能走上真正畅、洁、绿、美、安的农村公路。这也许就是我继续在这个不出“政绩”的岗位上继续工作的动力吧。
       (作者从事农村公路的规划、建设、管理、养护等工作)
责任编辑:王昀澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 农村公路,中国乡村,公路,基础设施

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