美军舰若进入中国南沙岛礁12海里内，是不是违反国际法？

        最近，据美国《华尔街日报》报道，美国军方考虑派军舰和军机进入中国填海造地的南海岛礁12海里海域，声称为了航行自由。对此，中国外交部发言人指出：中方一向主张南海航行自由，但航行自由绝不等于外国军舰、军机可以随意进入一国领海、领空。从理论上讲，此话题涉及军舰在领海内的无害通过制度。

        《联合国海洋法公约》（简称《公约》）第17条规定，在本公约的限制下，所有国家，不论为沿海国或内陆国，其船舶均享有无害通过（innocent passage）领海的权利。即船舶在领海的无害通过制度。在此的“船舶”应为所有的船舶，包括军舰在内；而“军舰”是指属于一国武装部队、具备辨别军舰国籍的外部标志、由该国政府正式委任并名列相应的现役名册或类似名册的军官指挥和配备有服从正规武装部队纪律的船员的船舶（《公约》第29条）。

        那么，从法律层面上看，军舰在沿海国领海内的无害通过，应具备何种条件，又受到何种限制呢？

        对于军舰在领海内无害通过的条件，主要包括以下方面：

        第一，无害性。即军舰通过领海应是无害的。“无害”，就是不能损害沿海国的和平、良好秩序或安全。《公约》第19条列举了认定为有害的12种活动，包括：对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他违反《联合国宪章》所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力；以任何种类的武器进行任何操练或演习；任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为；任何目的在于影响沿海国防务或安全的宣传行为；在船上起落或接载任何飞机；在船上发射、降落或接载任何军事装置；违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货币或人员；违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为；任何捕鱼活动；进行研究或测量活动；任何目的在于干扰沿海国任何通讯系统或任何其他设施或设备的行为；与通过没有直接关系的任何其他活动。也就是说，军舰在领海内的活动只要是上述12种活动之一，就被认为是有害的，是应加以禁止的。

        第二，连续性。《公约》第18条规定，军舰通过领海的航行应是穿过领海但不进入内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施；或驶往或驶出内水或停靠这种泊船处或港口设施。同时，这种通过应继续不停和迅速进行，除非受到不可抗力或遇难或为救助人员、船舶或飞机的目的而停止。此外，沿海国不应妨碍外国船舶的无害通过领海，包括不应对外国船舶强加要求，其实际后果等于否定或损害无害通过的权利，或造成在形式上或事实上的歧视。

        第三，明确性。《公约》第20条规定，在领海内，潜水艇和其他潜水器，须在海面上航行并展示其旗帜。

        第四，责任性。《公约》第31条规定，对于军舰不遵守沿海国有关通过领海的法律和规章或不遵守本公约的规定或其他国际法规则，而使沿海国遭受的任何损失或损害，船旗国应负国际责任。

        对于军舰在领海内无害通过的限制，主要为：

        第一，遵守沿海国制定的法规。《公约》第25条规定，沿海国可在其领海内采取必要的步骤以防止非无害的通过。具体限制为应遵守沿海国制定的关于无害通过的法律和规章。即沿海国可依本公约的规定和其他国际法规则，制定关于无害通过的法律和规章，内容涉及航行安全及海上交通管理；保护助航设备和设施以及其他设施或设备；保护电缆和管道；养护海洋生物资源；防止违犯沿海国的渔业法律和规章；保全沿海国的环境，并防止、减少和控制该环境受污染；海洋科学研究和水文测量；防止违犯沿海国的海关、财政、移民或卫生的法律和规章。当然，沿海国应将所有这些法律和规章妥为公布。

        第二，遵守沿海国指定或规定的海道航行。《公约》第22条规定，沿海国考虑到航行安全认为必要时，可要求行使无害通过其领海权利的外国船舶使用其为管制船舶通过而指定或规定的海道和分道通航制。当然，沿海国应在海图上清楚地标出这种海道和分道通航制，并应将该海图妥为公布。

        第三，对违犯沿海国法规的处置措施。《公约》第30条规定，如果任何军舰不遵守沿海国关于通过领海的法律和规章，而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求，沿海国可要求该军舰立即离开领海。具体为：如果发现有非无害的航行活动，则可要求其停止；如果其依然不停止活动，则可要求其离开领海。

        以上为军舰在领海内无害通过的一般性规定，而军舰在领海内无害通过的争议焦点为：其是否需要得到沿海国的事先同意或通知，还是可以自由使用的对立和分歧。这是由于《公约》第17条的模糊性和第19条规定的列举性造成的。即《公约》第17条仅规定了所有船舶均享有无害通过领海的权利；第19条没有直接对“无害”作出明确定义，而只对有害活动作出了列举性的规定，从而出现分歧及对立的国家实践。一般来说，海洋大国多强调自由使用论，而发展中国家则多采取事先同意论。这是从各国签署、批准《公约》时的声明、以及联合国法务局海洋法部提供的各国领海法资料中获得的结论。

        对于中国来说，《中国领海及毗连区法》（1992年2月25日）第6条第2款规定，外国军用船舶进入中国领海，须经中国政府批准；第10条规定，外国军用船舶在通过中国领海时，违反中国法律、法规的，中国有关主管机关有权令其立即离开领海，对所造成的损失或者损害，船旗国应当负有国际责任。中国在1996年5月15日批准《公约》决定时，就作出了以下声明，即中国重申：《公约》有关领海内无害通过的规定，不妨碍沿海国按其法律规章要求外国军舰通过领海必须事先得到该国许可或通知该国的权利。这些内容均体现了《公约》的原则和精神，是国家保护领海权的意志体现，应该被他国尊重和遵守。

        但不可否认的是，由于该制度的模糊性和国家实践的多样性，军舰在领海内的无害通过制度将会是一个新的热点和话题。为此，我们必须积极而慎重地对待，尤其应加强中美双边对话和沟通协调，以增进理解和互信并确保我国在南海的合理、合法权益。

        （作者系上海社会科学院中国海洋战略研究中心主任、研究员）