理论动态丨最低工资制度与民众福利

上海市人力资源和社会保障局近日发布消息称，上海将从2021年7月1日起调整最低工资标准，月最低工资标准从2480元调整到2590元，增加110元；小时最低工资标准从22元调整到23元。

2021年以来，已有江西、黑龙江、新疆、陕西四地上调最低工资标准，另有天津、西藏将于7月1日起，北京将于8月1日起上调最低工资标准。新华社报道称，各地最低工资标准涨幅在每月80元至200元不等。

中国新闻社旗下财经新媒体中新经纬客户端的梳理显示，全国三十一省份目前已经执行和即将执行的月最低工资标准中，最低的是安徽于2018年11月1日起执行的第四档1180元，最高的是上海即将执行的2590元。目前，标准在2000元以上的有六个省份，包括上海、北京、天津、江苏、广东、浙江。

什么是最低工资，最低工资制度又是如何形成的？实施这一制度的利弊何在？我国最低工资制度还有哪些可以改进的地方？

最低工资制度的由来：一个政治经济学解释

最低工资，是指劳动者在法定工作时间内或依法签订的劳动合同约定的工作时间内提供了正常劳动的前提下，用人单位依法应当支付的最低劳动报酬。其组成不包含延长工作时间工资，劳动者在夜班、高温、低温、井下等特殊工作环境、条件下的津贴，以及法律、法规和国家规定的劳动者福利待遇等。

最低工资制度是历史形成并在现实中普遍存在的一项制度安排。新西兰于1894年在全世界率先实行最低工资制度, 之后，澳大利亚（1896）、英国（1909）、美国（1912）、法国（1915）、德国（1923）等国先后效仿。第二次世界大战之后取得独立的许多发展中国家也制定了自己的最低工资标准，目前世界上90%以上的国家都实行了最低工资制度。

就最低工资制度的形成，北京大学经济学院教授叶静怡与其合作者在2014年发表的一项研究中给出了一个政治经济学解释。

他们认为，最低工资制度是以现代劳动力市场的形成为前提, 经由劳资双方个别或局部的谈判或对抗, 最后上升到国家层面并取得立法形式的。

然而，从个体或局部的层面不可能直接得出最低工资制度这一结果, 因为一般来讲劳动者个体的谋生压力使其对雇佣关系具有高度的依赖性, 和资本所有者相比处于市场弱势地位，单个或少数工人的反抗通常是“死路一条”。工人只有达成广泛的集体行动才有可能对资本所有者形成可信的威胁。而单个的理性资本所有者可能因市场竞争环境而缺乏向工人让步的动力, 或者其个别的让步改变不了工人集体的反抗意愿和行动。

很明显, 最低工资制度是对整个市场及其参与者的强制性约束, 它与劳资双方在市场上、在企业或行业内部进行谈判或交易有着根本的区别, 是双方在集体而非个体、社会而非市场的层面上达成的结果。

如果劳资双方各自都能解决集体行动问题，其博弈结果无非三种可能：（1）工人集团瓦解并让步；（2）双方长期“对峙” 导致市场崩溃, 社会陷入不可调和的矛盾；（3）资本所有者做出让步。

他们指出，最低工资制度显然属于第三种情况。这为理解最低工资制度提供了一种可能思路：如果劳动者集体通过罢工或革命能够取得超过其行动成本的预期收益, 他们就可能采取集体行动, 以终止市场关系、让市场“停摆”的方式争取改变收入分配。而如果资本所有者预期到这一可能性, 为减少因市场崩溃造成的损失, 他们的集体理性可能要求他们向工人做出一定的让步, 以提高工人的行动成本或降低其行动的收益, 从而预防工人采取行动。如果政府是资本所有者的代理人, 实行最低工资制度自然可视为资本所有者集体理性的选择。

然而，即使政府不偏向劳资任何一方, 而以社会福利最大化为目标, 由于工人的行动可能造成市场“停摆”或崩溃, 实行最低工资制度也可能是一项既有利于工人也有利于资本所有者整体利益的安排。此时, 政府的强制力就成了解决资本所有者集体行动问题的一种手段。  

因而，最低工资制度在一定条件下（如劳资双方收入差距较大、工人集体采取社会行动的可能性较高），可能成为同时提高劳资双方福利、实现社会帕累托改善的一种制度安排。

我国最低工资制度的确立和近十年实施情况

在我国，改革开放后，国务院于1984年5月30日宣布，承认1930年1月由国民政府立法院批准加入，1928年由国际劳工大会通过的国际劳工组织第26号公约，即《制定最低工资确定办法公约》。

该公约第一条规定：“凡批准本公约的国际劳工组织会员国，承允制订或维持一种办法，以便能为那些在无从用集体协议或其他方法有效规定工资且工资特别低廉的若干种行业或其部分（特别在家中工作的行业）中工作的工人，确定最低工资率。”

但直到1993年11月24日，由当时的劳动部以行政规章形式制定的《企业最低工资规定》才出台。1994年7月，《中华人民共和国劳动法》颁布（1995年起开始施行），最低工资保障制度最终以国家法律的形式确立。

这部法律明确：“国家实行最低工资保障制度。”“用人单位支付劳动者的工资不得低于当地最低工资标准。” 确定和调整最低工资标准应当综合参考下列因素：劳动者本人及平均赡养人口的最低生活费用；社会平均工资水平；劳动生产率；就业状况；地区之间经济发展水平的差异。

到1995年底，绝大部分省份颁布了本地最低工资标准。2004年3月起，由当时的劳动和社会保障部颁行的《最低工资规定》开始实施，原《企业最低工资规定》废止。

随着2004年11月西藏颁布当地最低工资标准, 我国31省份均已建立最低工资保障制度, 并公布当地最低工资标准。

“十一五”（2006至2010年）期间，我国最低工资标准年均提高10%。《中国青年报》2011年7月的一则报道称，2011年一季度，共有13个省区市上调最低工资标准，平均增幅20.6%，但多数地区的最低工资标准仍达不到当地平均工资的40%。

人力资源和社会保障部2011年6月印发的《人力资源和社会保障事业发展“十二五”规划纲要》明确要求，“十二五”期间，最低工资标准年均增长13%以上，绝大多数地区最低工资标准达到当地城镇从业人员平均工资的40%以上。“十二五”期间，全国平均最低工资标准年均增长速度为13.4%。

关于最低工资，“十三五”规划纲要明确，“合理确定最低工资标准”，“完善最低工资增长机制”。

2015年末，人力资源和社会保障部曾下发通知，要求在今后一段时间内，最低工资标准每两年至三年至少调整一次。2016年7月印发的《人力资源和社会保障事业发展“十三五”规划纲要》未设定“十三五”期间最低工资标准的年均增长率。

2016至2019年，分别有9个、19个、15个和8个省份上调最低工资标准。全国平均月最低工资标准由2016年的1598元每月提高到2019年的1810元每月，年均增长率为4.2%。月最低工资标准占社会平均工资的比重保持在35%左右。

2020年，多地宣布，因疫情影响、为支持企业复工复产，而暂缓最低工资标准的调整。据媒体梳理，这一年，仅有三个省份（广西、福建、青海）上调最低工资标准。

目前仍有15省份仍在执行2017或2018年颁行的最低工资标准。其中，甘肃最近一次上调最低工资标准远在2017年6月1日，是近四年来拖延上调最低工资标准时间最长的省份。

实施最低工资制度的效应

一般认为，在劳动市场，实施最低工资制度的正面效应包括：有助于维持劳动者的基本生活水平，捍卫他们的权益；平衡雇主与雇员在劳动力市场的要价能力，调整经济成果中资本与劳动的分配比例，塑造和谐的劳资关系；增进低技术工人的工资。

负面效应首先是，增加劳动力成本，从而增加社会失业（在竞争性行业尤其如此）；其次，可能损害这个制度最想保护的劳动者即低技术工人的经济利益，使他们反而失去工作。

具体到我国国内，关于最低工资标准提高与就业和工资的关系，对不同行业、人群的研究得出了较为复杂的结论。一项2007年发表，利用1994至2005年31省份数据进行的研究发现，最低工资标准提高对农民工就业的影响存在一个阈值, 在该阈值之前, 最低工资标准提高有正向作用；超过该阈值后, 农民工就业会随着最低工资标准提高而减少。进一步分析发现，最低工资标准提高对制造业农民工就业具有正作用, 对建筑业具有负作用。

将农民就业分为正规就业和非正规就业两大类，一项利用2012至2015 年全国流动人口动态监测调查数据进行的研究发现，最低工资提高对非正规就业的低技能农民工工资增长产生了显著的促进作用，对他们的非正规就业则产生显著的消极影响；同时，对高技能农民工的非正规就业产生了显著的积极影响，

一项2012年发表，利用1998至2007年规模以上工业企业数据进行的研究发现，最低工资上调可以从整体上提高员工的工资水平：最低工资每上调10%，企业平均工资将增加0.3 %至0.6%。但会减少就业：最低工资每增加10%，企业雇佣人数将显著减少0. 6%左右；对不同行业，该影响有一定程度的差异。

除上述显性效应，最低工资上调还可能影响到很多具体领域，如城市创新能力、物流业增长、已婚女性的劳动参与。

关于最低工资与城市创新能力的关系，一项利用283个城市2001至2017年数据进行的较新研究发现: 最低工资标准的持续上调对城市创新能力有显著促进作用，但影响效应存在地区和发展水平的差异。其中，西部地区作用最为明显，东部次之，中部最弱; 城市创新能力相对于最低工资的上调存在边际递增效应。

关于最低工资上调如何影响到物流业，一项利用1995至2017 年物流业数据进行的较新研究发现:最低工资上调显著促进了物流业增长；进一步检验发现，最低工资上调主要通过增加研发投入资金、优化就业结构和增加居民消费支出三个正向渠道促进物流业的增长。

关于最低工资标准与已婚女性的劳动参与率的关系，一项借助中国家庭金融调查2011至2013年数据进行的研究发现，最低工资标准每上调10%，已婚女性劳动参与率显著增加1.86个百分点，且以从事非农工作为主。最低工资标准上调主要影响到中年、低教育水平或来自西部地区的已婚女性。

如何改进最低工资制度

中国社会科学院人口与劳动经济研究所研究员王美艳与其合作者在它们发表于2020年的研究中指出，“十三五”期间，最低工资制度的实施出现了一些问题。

首先，最低工资标准的调整频率降低。按照人力资源和社会保障部2015年末一份通知的要求，“十三五”期间，最低工资标准由每两年至少调整一次改为每两年至三年至少调整一次。受这一政策变化影响，2016至2019年，平均每年调整最低工资标准的省份数量为13个，而“十二五”期间平均每年有24个省份调整最低工资标准。（如上文所示，受疫情等因素影响，2020年仅有三个省份调整。）

其次，最低工资标准的调整幅度降低。2016至2019年，全国平均最低工资标准年均增长4.2%，明显低于同期人均国内生产总值和社会平均工资增长速度，也低于“十二五”期间全国平均最低工资标准年均增长速度（13.4%）。

最后，尽管与“十二五”相比，最低工资制度的执行情况有所改善，但根据城镇劳动力调查资料，仍有7%的城镇劳动力工资低于当地月最低工资标准。

改进建议是，首先，在明确最低工资标准兜底属性的前提下，回应广大低收入劳动者对工资提升的要求和对美好生活的向往，探讨设立生存工资标准。试点发布部分行业最低工资标准，完善小时最低工资制度。

其次，加强最低工资制度评估，合理确定最低工资标准调整频率和幅度。综合考虑生活成本变化、劳动力成本增加、劳动生产率提高和劳动力市场动态变化，建立保持经济社会发展和劳动力市场竞争性相统一的最低工资标准调整机制。同时，加强最低工资标准调整影响的事前事后评估，提高决策的科学性。

最后，完善最低工资制度与社会保障制度的衔接。实践中，最低工资标准除作为最低劳动报酬的标准外，还通常被用于确定社会保险、住房公积金等的缴费基数和待遇。这种设计扩大了最低工资制度的影响，可适度剥离最低工资标准与社会保障缴费及待遇之间的关系。

中国劳动和社会保障科学研究院副研究员贾东岚在她与合作者的研究中建议，细化最低工资制度，改变仅发布地区性最低工资标准的惯例，试点发布紧缺技术工种最低工资标准。

关于工资和最低工资，“十四五”规划纲要和2035年远景目标纲要提出：“健全工资决定、合理增长和支付保障机制，完善最低工资标准和工资指导线形成机制，积极推行工资集体协商制度。”

我们期待，最低工资制度能持续得到优化，助力民众实现美好生活。

参考资料（仅列学报论文）

张宝友、黄妍、杨玉香、孟丽君：《最低工资标准导致了中国物流业增长的区域失衡吗?》，《财贸研究》2021年第4期

王美艳、贾朋：《中国劳动力市场制度面临的新挑战及完善建议》，《中国发展观察》2020年Z7期

贾东岚：《国外技能劳动者最低工资标准探讨（下）》，《中国人力资源社会保障》2020年第10期

杨正雄、张世伟：《最低工资对农民工非正规就业和工资的影响》，《农业经济问题》2020年第9期

张翼、刘思浓、郑兴无：《最低工资标准对城市创新能力的影响——对我国283 个城市面板数据的实证研究》，《城市问题》2020年第8期

马双、李雪莲、蔡栋梁：《最低工资与已婚女性劳动参与》，《经济研究》2017年第6期

叶静怡、赵奎、方敏：《市场、社会行动与最低工资制度》，《经济研究》2014年第2期

马双、张劼、朱喜：《最低工资对中国就业和工资水平的影响》，《经济研究》2012年第5期

魏章进、韩兆洲：《中外最低工资制度比较研究》，《工业技术经济》，2006年第6期