【社论】农地改革不求极致

基于 “颠覆性”错误的担忧，中国农村土地改革显得格外谨慎。中央为农村土地改革划了三条底线：公有制性质不变、耕地红线不突破、农民利益不受损。

中国农村土地主要包括“三块地”：农地、集体经营性建设用地和宅基地。目前，关乎农地改革的《农村土地承包法》正在修订中，尚未形成草案。草案难产与农地承包期限等关键问题尚未形成共识有关。

当前的农地改革，试图在不突破以上“三条底线”的前提下，通过合理安排农地的所有权、承包权、经营权，实现农地生产效率的提高。在集体所有、耕地红线不突破两条底线之上，以上“三权”的安排主要就聚焦在承包权和经营权上，其中承包权的转让和期限问题是核心。

目前农民种地积极性不高，与粮食生产的收益远低于务工所得有关。农民大量进城务工，同时大量的农地出现闲置。在这种情况下，通过农地承包权和经营权的流转，可以实现土地的集中，进而提高农地的生产效率。基于这种考虑，中共十八届三中全会提出“鼓励土地承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社和农业企业流转”、“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的种养业”（下称“两个鼓励”）。

土地经营权的集中，必然要求土地承包权期限的延长。因为只有足够长的承包期限，针对规模化经营的投资才有意义。承包权期限的延长多长合理，却没有共识。有一种观点认为应该将承包权期限定为永久，而这被认为是变相的土地私有化，有违公有性质不变的底线。

在承包权的转让上，中央强调要农民自愿的原则，同时承包权只能在同一集体成员之间转让。这杜绝了工商资本受让承包权的可能性。这也意味着，农地承包权的转让价格很难提高到让农民自愿放弃农地承包权的程度。

此外，在农地经营权的转让过程中，中央还强调限制农地“非粮化”以及禁止农地“非农化”。

实际上，官方对以上提到的“两个鼓励”是有偏重的。官方更倾向于鼓励农地向专业大户、家庭农产、农民专业合作社等主体流转。以上关于承包权转让和土地使用性质的限制某种程度上可视为是对工商资本的引导或节制。