市政厅|上海的“大型居住区”的管理创新，有啥经验和挑战

        2008年以来，伴随上海城市化发展的快速推进，一片片大型居住基地在上海城郊拔地而起，由此产生了上海不同于以往的一种新型社区模式“大型居住区”和一个新创概念“镇管社区”。什么是镇管社区，为什么由镇来管理社区，这种治理模式在上海城市化发展进程中处于一个怎样的位置？大型居住区作为一种新生社区形态，如何加强现有治理框架对其的包纳性，抑或可作为经验改变现有治理框架？笔者从2010年开始一直关心大居问题，并前往上海大居集中地浦江、航头、江桥、三林等镇开展了相关调研，深刻感到上海在这方面的工作取得了许多成绩，但也有很多问题待进一步梳理解决。

上海镇管社区的两种模式

        从目前来看，上海大居的“镇管社区”模式，模式较多，但经过多年探索，目前两种模式最为典型，并在不同的区域范围内使用。一种模式是“1+X”的直接管理模式。这是在镇和大居居委会之间，不设中间层，由镇作为“1”直接管理大居“X”个居委会的管理方式。通常采用这种模式的镇，一般在镇政府内设社区办公室或为社区事务管理服务中心作为机构，直接面向大居进行社会治理和公共服务。从上海现实情况来看，又有两种不同的做法：一种做法是成立社区办公室作为镇政府内设机构，直接管理大居，典型是嘉定区江桥镇。另一种做法则是成立社区服务中心（与社区办公室合署办公），但与前述社区办公室相比，社区服务中心具有独立法人资格，由其进一步承担社区事务、社区建设、社会稳定职能，典型如闵行区浦江镇。而另一种模式则是“1+X+X”的委托管理模式。这是指在作为“1”的镇与作为第二个“X”的居委会之间设立若干个块区（党委）作为中间管理层次，委托这中间的“X”个块区中间层分片管理大居中的“X”个居委会。典型的如浦东三林镇，其将大居划分为世博、懿德等相关“X”个板块，专门设立党委及中心对大居进行管理。

        应当说，近几年以来，通过“镇管社区”工作的创新和努力推进，上海大居社区建设取得持续推进，民生服务事业展现出了诸多进展。横向比较，我们可以发现，近年来，外地很多地区也新建了诸多新城，但不少地方由于工作不到位，或没人迁居，或民生社会治理事业缺位，许多已呈现出“鬼城”现象，上海并没有在大居社区出现外地新型城市化地区的“鬼城”，相反治理工作总体井井有条，应当说，镇管社区在中间的贡献功不可没。

镇管社区的问题和瓶颈

        从当前情况来看，无论是在体制上，还是机制上，镇管社区都还有许多瓶颈值得注意。集中在下述几个方面：

        其一，小马与大车的矛盾。主要是镇管社区中镇管理力量配置较弱，目前拉动大居大车的力量还不足。目前情况来看，一是，大居工作幅度较大，大居居委会管理幅度普遍超过1000户标准，而“镇管社区”中大居管理层无论是社区办公室，还是大居“X”党委，相对行政级别不高，现实中协调各项事务有一定的难度；二是，基层工作人员配备不足，青年管理人员更少，镇域范围内基层执法队伍力量，特别是派出所、城管、协管等在内的各支执法队伍还没有完全延伸至大居，同时普遍存在镇事务受理中心距离大型居住社区较远，社区事务办理不便的现象，大居大车的拉动急需小马变大马。

        其二，城马与农车的矛盾。这是指由于镇域范围内大居还保留农村的许多特点，要实现城市的精细治理也还有相当的难度。一方面看，大居居民来源多样，部分即使是在城居民，来到原属农村镇域大居以后，往往会被农村原有生活习惯传染，将诸如养鸡、养鸭、种菜等习惯带入大居，破坏了新型小区整体面貌环境，并且进一步产生了治安、治理等其他问题。另一方面，大居又多属城乡接合部，大量外来务工人员在这里工作，引发了部分业主开展群租、破墙现象，已在一些地方演变成社区管理顽症。除此之外，面向镇管社区的城市规划时有缺位，特别是民生设施规划缺位，使大居硬件还多有先天不足。正是这样，现代城市所需的城市生活方式的形成任务还任重道远。

        其三，慢马与快车的矛盾。镇管社区中的大居正在步入成片交付期，大量的大居正准备或希望移交，但是作为社区治理硬件、软件的配套当前还没有跟上。“规划了没有建设、建设了没有交付、交付了难以使用”等相关情况也都在不同层面有所存在，因此，虽然大居硬件有很大改善，但大居出行难（公交运力严重不足）、就医难（卫生服务机构人满为患）、购物难（缺少大型超市和菜场）等一系列相关问题仍有存在。其带来的结果是，一部分人因为“三难”不愿意入住大居，使人员减少，加之于大居居民本身财力有限，由此，相关商业企业商店（超市）、银行、邮政网点考虑自身利润预期，对入驻大居积极性普遍不高，形成进一步的恶性循环。

        其四，贫马与重车的矛盾。一方面从镇域范围来看，大居目前市政管理费用、社区管理费用、物业管理费用补贴、动迁资金再支出严重，而同时因为大居导入，又带来了原有镇域范围内一些原驻工厂搬迁，由此造成了镇域税基减少，这就使大居所在镇的财政压力比较大；而另一方面，目前面向大居所在镇的财政补贴项目还较少，补贴标准以面积而非实有人口为测算单位，支持力度还不大，更为重要的是由导出区向导入区横向转移支付机制还没有形成，就是说大居所在镇作为导入区，在牺牲和加重自身负担利益受损的同时，并没有享受到居民原驻地因居民导出腾地而带来的相应收益（如原驻地拆建后建起几幢亿元楼）。除此之外，在调研中，许多同志还反映到大居范围内物业管理费用迟交欠交现象十分严重，致使大量大居物业企业亏本经营，不得不降低管理标准。

        应当说，上海镇管社区及大居建设思路的形成，主要源自于上海在当时选择了保障房建设的“集中安置”而非“分散安置”思路。选择集中安置的重要考虑是，希望真正使居民得到实惠，免受找房买房之苦。但上述各方面矛盾的接踵叠加，也易使当前镇域范围内的基层治理存在隐患，如果大居长期得不到精细治理，出现大量群租、违章搭建现象，那么大居将成为上海新时期“新贫民窟”地标，到时再治理就会更有难度。

镇管社区和大居发展的未来

        2015年上海市委以“创新社会治理，加强基层建设”为主题发布了“1+6”文件，文件对未来镇管社区和大居工作提出了明确的市级思考定位。文件指出：“对包括大型居住社区在内的人口导入多、辖区面积大的郊区城市化地区以及乡镇撤并后仍有大量居民居住的撤制镇地区，深化完善‘镇管社区’组织架构和运作机制，形成党委领导、行政主导、社会广泛参与治理的格局。”那么，如何深化完善镇管社区，又如何解决大居问题。笔者想分析两种路径：

        第一种路径是“分车添马，撤镇变街”。具体而言，就是以原有镇域范围内的大型居住区范围为基础，析出街道，由街道对大居加以精细化管理。这一模式的逻辑是，大居范围较大，镇域范围难以统筹，而析出街道以后，随着街道人员数量的增加，财力保障的充足，大居部分问题即会得到缓解。而街道作为一种成熟的城市管理模式，特别是上海作为中国街道体制改革的重要样板，有一系列具有经验性的操作方式和方法，只需学习复制，就较易实现管理能力和水平的跃升。本年度上海“1+6”文件中专门提到“处理好管理层级与管理幅度关系，对城市化地区与中心城区或新城连接成片、边界清晰、市政基础设施和基本公共服务设施完善的区域，达到一定面积和人口规模，在基本完成农村集体经济组织产权制度改革、村组撤制、农民房屋征收的情况下，区县要大力推进析出街道工作”给予了这一做法相应依据。但这一模式也遇到一定的约束问题，那就是属区编制和财力的紧张性。据测算，上海一个典型街道的平均成本在1.5亿元左右并可能更高，并需要增配60个甚至更多编制，析出街道需要拿出真金白银，需要在全区有限编制内平衡人员配置，显然，析出大量的街道必然会带来成本的增加。对一个区而言，倘若其经济本身并不富裕，大居又多，那么居居要析街道，在当前上海规定的街道取消招商引资职能，经费由财政全额拨款的背景下，这无疑是一笔较大的负担。

        而另一条路径则是“壮马优车，不断优化”。具体来看，就是继续保留镇管社区架构，不断创新和调整。对这一路径，也有其相应逻辑，就是其本身有对未来上海基层管理顶层设计的一个设想，即认为上海应实现“大街镇”的“块区制”，在“块区制”下推进基层自治。具体来说，就是未来无论是中心城区还是郊区，都应当着眼于管理幅度变大一些，认为这样可以节约成本。但变大之后，提高治理绩效，则主要依靠信息化和社区自治作为两大抓手以弥补。一方面，在信息化背景下以网格化作为管理，推进大联动、大联勤，执法人员“一岗多能”，完全可提高效率；另一方面，则是大范围提高基层社区自治能力，以往之所以政府管得多，关键是政府“揽”得多，一些原本社会自组织效率更高，能更好发挥社会作用的项目，是政府太有管理偏好和自信，自己将之揽了过来。由此，在这个意义上看镇管社区的镇域范围，则或许也是得当的。未来自治加信息化支撑的高效的管理方式可能完全可以对此加以支撑。也正是这样，保留镇管社区，而不贸然析出街，也可以作为一种选择。

        笔者认为，经济弱镇、近郊镇适宜走第一条路。而远郊镇、经济强镇则可走第二条路。

        特别是对于第二条路径，既然不析出街道，相对来看，挑战更大，这特别需要在基层公共服务单元确立、基层网格配置、社区共治自治等几方面下好功夫，练好内功。具体来看，一是，要加强管理服务单元的确立，不能因为由镇管就把事情一股脑丢给镇里，而是要通盘考虑好如何将资源在镇域范围内有效配置，解决公共服务不到位的问题，特别是要用一些杠杆手段，吸引商家和相关医院、学校入驻，例如上海一些地区尝试的教联体、医联体创新，即是一种很好的办法，又如未来上海即将推出各社区的社区基金（会），其存款资源也是吸引银行前往镇域大居设点的筹码；二是，基层网格配置，主要是进一步做好大联勤，大联动工作，用智慧社区解决相应问题；三是，社区共治和自治平台的发挥，一方面，要建立以居民委员会为领导的小区议事协调机构，小区事情，尽量由小区做出，能在小区内部挖掘资源解决；另一方面，则要依托街镇，搞好以社区委员会为工作体的共治平台，把各方力量在镇域范围内统筹起来，推动形成项目共领，难题共解的机制。由此，发挥出相应的效应。进一步，倘若从外部来看，能够建立更广泛范围内的导入地面向导出地的补偿机制则更为理想。当然对镇域范围内来看，对此也要合理精细化核算相应成本，以使提出的诉求合情合理，能被导出地真正认可和接受。

        （作者系华东政法大学社会治理研究院副教授、上海市法治研究会社会治理咨询服务中心总干事）