菲律宾民主为何风光不再：很少有国家的政治家族垄断如此普遍

菲律宾自从独立以后，就基本上仿照美国建立了自己的政治体制。在建国后的30来年时间里，菲律宾经济发展很快，人民生活水平也在亚洲居于前列，因此一度被其前宗主国美国满意地称为“民主之窗”。但时至今日，菲律宾的民主似乎风光不再，一些批评者更是因其经济发展水平提升缓慢（尽管这几年经济增长率保持在大约6-7%的水平，但人均国民生产总值仍只有2000多美元，被许多亚洲国家反超）、施政效率低下、腐败盛行，而将其称为劣质民主的典型。

菲律宾人自己是怎么想的？

前菲律宾大学校长阿布埃瓦（Dr. Jose V. Abueva）曾和人编过一个有关宪法改革的集子。他在书中提到，菲律宾大学进行过一项调查，发现菲律宾人对民主运作方式的净满意率为－8%，也就是说不满意率超过了满意率8%。而且，生活在城市里的人、处于社会上层的人不满意率更高，生活在农村、社会低层的人满意率要相对高些。但是，值得注意的是另一些数字，即有高达72%的人同意“无论在什么情况下民主都是最好的政治体制”，仅仅有13%的人认为“在一定情况下，独裁可能是好事”。

这些数字说明了什么？我想可能有两点：第一，菲律宾人并不是不满意民主，而是不满意菲律宾民主的运作方式。民主是现代社会的基础价值，西方宣称自己是民主社会，社会主义国家同样也强调自己有民主属性。所以，大家目标归一，但方式各不相同，而菲律宾人不满意的恰恰是其民主实施方式，而非反对民主价值本身。

第二，民主本身是一种独立价值，不能仅仅用经济发展水平去评价和衡量。我们有时容易陷入这样一种思维惯式，即看一个国家的民主好不好，就看其经济发展行不行。这实际上是简化了、甚至贬低了人之所以为人的多样化需求，把人降到了只追求物质享受的动物层次。在强调民主本身价值的人看来，民主意味着一种更加自由、开放的生活方式，这是任何金钱和物质发展也换不来的。

但是，即使从民主本身而论，菲律宾确实存在不少问题。

首先是政治家族垄断权力，背离现代大众民主的潮流，但又没有精英民主的实质。

在菲律宾政坛，家族政治十分盛行，这点国内也有颇多介绍，此不阐述，只举当前几个菲律宾政坛核心主角为例。

现任总统阿基诺三世（Benigno Aquino III），其母是曾于1986至1992年担任总统的科拉松·阿基诺（Corazon Aquino）。至于下届总统强有力的候选人、现任副总统比奈（Jejomar C. Binay），其子小杰约马尔·比奈（Jejomar Binay, Jr.）是大马尼拉地区马卡蒂市的市长，其女儿南茜·比奈（Nancy Binay）是参议员。很有可能代表执政党自由党竞选总统的内政部长罗哈斯（Manuel Araneta Roxas II），其祖父曼努纽尔·罗哈斯（Manuel Roxas）是菲律宾独立后的首任总统，其父亲格雷多·罗哈斯（Gerardo Roxas）则担任过参议员。

依赖家族优势从政在很多国家不同程度地存在，包括美国，但像菲律宾这样普遍的可能不多。其后果就是把政治变成少数精英家族的舞台，老百姓们尽管也掌握着选票，但他们只是在舞台下面喝彩或喝倒彩的观众而已，这与现代的大众民主趋势是背道而驰的。

尤其需要指出的是，这种家族政治又并未发展成那种高素质的精英民主。事实上，许多人之所以当选议员甚至是总统，仅仅就是因为他或她其家族先辈的后代。

例如，阿基诺夫人当年之所以当选，就在很大程度上是因为她是知名政治家阿基诺的遗孀。而阿基诺三世之所以当选，很大程度上又是因为其母亲去世而获得了不少同情票。

第二，缺乏真正的政党体系支撑，使得菲律宾的政治更像一种肤浅的政治游戏。

在现代政治中，政党不但是选举机器，更重要的是它是不同社会群体的利益表达载体，和不同的政治理念表达的载体。通过不同的政党之间的竞争，不同的社会利益得以表达并妥协，而不同的政治理念也通过政党体系而注入到政治机器当中，使得国家保持理念上的多元与平衡。

但是，几乎我碰到所有菲律宾人都认为，菲律宾没有真正的政党。尽管菲律宾党派众多，但没有人能够说得出它们之间有什么区别。很难说出这些政党有什么自己的理念，即使有，可能也只停留在纸面上。

正如有报纸文章作者的评论：“我们的政党不代表任何东西。他们有不同的名字，但实际上都是一样的。政客们根本不忠于他们的政党，仅仅忠于他们自己。他们像花园里的蝴蝶和蜜蜂一样，很轻易地就一个党换到另一个党。”由于对政党的政治忠诚度极低，如果一个党成为执政党，马上会党员人数大增，而一旦失去执政地位，则可能迅速凋零。

菲律宾大学的锡布兰（Roland Simbulan）教授曾在与笔者的访谈中提到，可能最像政党的是菲律宾共产党，因为它们有自己的纲领与纪律，但像共产党这样的左派组织恰恰是菲律宾政治中最为边缘的部分。笔者曾观摩过菲律宾全国民主阵线成立42周年的纪念大会，尽管现场气氛热烈，但出了会场，就对菲律宾政治影响甚微。

第三，缺乏成熟的民主文化，主要体现为政治家缺乏责任感与普通民众缺乏政治理性。

对政治家来说，民主应该不只是选举与选票，其实也是一种对国家与社会的担当方式。所以美国首任总统乔治·华盛顿会毅然在连任总统一次后告老还乡。

然而，菲律宾政客尊重的只是民主的形式，而实际上往往将其作为牟利的手段。在菲律宾，许多人都同意这样一种说法，即政治本身就是一桩最大的生意。所以，政客一方面大把投钱去竞选，一旦成功即理所当然地利用权力去捞钱。

之所以说普通民众缺乏政治理性，是指他们虽然掌握着选票，却从来没有严肃对待这些选票。一方面，菲律宾民众在评价政治家时，可能强调个性、品行等，但能力似乎最不重要。例如，我问过一些人，在对前总统的评价中，或许科丽·阿基诺最好，甚至被公认为能力不行、贪腐缠身的埃斯特拉达也有一定人缘（他现在还是马尼拉市的市长）。相比，比较有能力的如拉莫斯、阿罗约则普遍评价不高，如有人认为埃斯特拉达是真小人，而拉莫斯则是伪君子。

普通民众缺乏政治理性的另一个表现就是轻易出卖自己的选票，在很大程度上参与这场集体的分赃。当他们接过政客代理人送上的比索时，实际上送出的这个国家的民主及其未来。

在制度设计层面，虽然也有人在讨论是不是要把菲律宾的总统制改成议会制，总统任期是否要改成可连任一次，等等。但从根本上看，这些问题并非根本，即使改了也不一定更好。主要是物质层面（如政治家族的影响）和政治文化层面的东西，决定了即使菲律宾有政党制度，也缺乏真正的政党；有民主制度，也没有实现高素质的民主。

事实上，这种政治文化也与历史上西班牙的长达300多年的殖民统治有关。西班牙统治时期在传播西方民主文化方面努力极少，但一些推广其中世纪封建遗留做法却“功不可没”，如从下到下的庇护制、公开的卖官鬻爵以及利用当地家族充当殖民主义代理人等。

美国致力于将现代政治植入菲律宾，但它统治时间事实上很有限，前后不过几十年的时间（1898-1946），中间还被日本侵略所打断。

所以，菲律宾继承的虽是美国的政治制度，但却是西班牙时期的政治文化，这可能才是菲律宾民主发展不成熟的历史根源。而且，不幸的是，文化建设本是一个长期的过程。而这个过程又被长达年的马科斯独裁统治所打断，特别是对于政党制度的摧残与贪腐、功利文化的助长，实际上促成了菲律宾政治文化的倒退，导致需要更多的时间去恢复和培育。

总的来说，建立一种理性、健康、成熟的政治文化注定是一个长期的过程。有幸的是，菲律宾的民主已在路上，既不可能重新回到马科斯式的独裁统治，也不太可能像南越那样在内战中被另一个政体所推翻（南部的穆斯林叛乱势力虽然长期存在，但无力撼动以天主教文化为主体的国家政权）。而且，菲律宾发达的公民社会已被一些人视为打破家族垄断、建立优质民主的途径。而这一过程中积累下的经验与教训，也可以为其他国家的民主建设提供借鉴。

作者系上海社科院国际关系研究所副教授。李开盛关注中美在亚太的冲突管控机制，他于今年3月至9月在菲律宾访学。澎湃新闻（www.thepaper.cn）特邀李开盛与读者分享此行政治观察。