走私牛肉监管调查:政策滞后每年走私超百万吨,耗巨资销毁

澎湃新闻见习记者 梁月静 崔烜

2015-06-25 07:41 来源:澎湃新闻

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走私牛肉监管调查:政策滞后每年走私超百万吨,耗巨资销毁
冻肉走私链调查:中越边境千条船“蚂蚁搬家”,边民收费护送【点击图片查看详情】
       
4月15日,被查的冻肉已经搬运至深圳清水河一个冷库封存,数千吨的冻肉堆满了整个仓库。 东方IC 资料
       “牛肉多走私”,已成公开秘密。牛肉安不安全,已成悬在人们心头的疑问。
       是谁造就了大家对走私牛肉心知肚明,却束手无策的现实?4-5月间,澎湃新闻(www.thepaper.cn)实地调查走私牛肉隐秘链条的同时,梳理了中国牛肉供给现状,试图探究其背后成因、对策。
       国外的规模化养殖,把价格优势转为出口优势,在牛肉供求严重失衡的情况下,中国应及时调整牛肉进口政策,根据国家质检总局6月9日更新的肉类产品检验检疫准入名单,目前能够正常报关进口牛肉到中国的国家增加到十个:加拿大、阿根廷、巴西、乌拉圭、智利、澳大利亚、新西兰、哥斯达黎加、墨西哥、匈牙利。
       但上述准入名单显然尚未足够满足中国迅速增长的牛肉消费需求。牛肉产品的贸易保护一方面推高了国内的牛肉产品价格,另一方面也为大规模的走私活动提供了巨大空间。
       而中国的肉牛政策也亟待完善。牛肉消费在增加,肉牛存栏量却在下降。全世界母牛养殖都由散户承担,中国却不加区分推行规模化养殖,后果是肉牛养殖每况愈下。
       而牛肉进口后,却遭遇“九龙治水”局面,监管乏力。于是在走私牛肉大举进占国内市场后,牛肉安全存在隐患。
屡破大案,一次统一行动即查缉10万余吨
       据新华社6月23日报道,2015年6月份,海关总署在国内14个省份统一组织开展打击冻品走私专项查缉抓捕行动,成功打掉专业走私冻品犯罪团伙21个,初步估计全案涉及走私冻品货值超过30亿元人民币,包括冻鸡翅、冻牛肉、冻牛猪副产品等10万余吨。
       冻鸡产品因为两广地区的饮食习惯已经存在多年,而走私冻牛肉近年来在国内市场上已屡见不鲜。
       遍布于各地肉类市场、餐饮企业的走私牛肉,让几乎每个人都可能成为走私牛肉的消费者。由于走私过程绕开了正常的检验检疫程序,并且绝大部分走私牛肉来自国家质检总局所定的疫区国家,加上走私过程中冷链容易断开,走私牛肉威胁到每一个人的健康。
       早在2013年,国家肉牛牦牛产业技术体系首席科学家、中国农业大学教授曹兵海就曾对媒体表示:“中国正面临一场前所未有的肉牛产业危机。”
       这场危机,既与国内肉牛产业发展的瓶颈有关,也与近年来民众对牛肉消费的大幅增长有关,更与屡禁不止的走私现象有关。

       自2015年1月起,海关总署部署全国海关集中开展了持续一整年的打击农产品走私“绿风”专项行动。其中,冻牛肉、鸡肉及其副产品等肉类产品成为重点打击的走私商品。
       在严打冻品的大背景下,大批肉品走私入境的新闻屡见不鲜。
       据媒体公开报道,1月16日,大连海关缉私局的260余名缉私警察分别在大连、北京、上海、深圳及广州地区同时展开统一行动,查扣走私冻品6000余吨,案值近2亿元人民币。
       南宁海关在3月23日的通报中称,2014年12月至今,在中越界河北仑河一线开展的打击疫区牛肉走私专项行动中,海关已现场查扣涉案疫区牛肉1500多吨,涉案价值超3000万元人民币。
       广州海关4月9日对外宣布,该海关日前破获一宗特大走私进口冻牛肉案。据初步统计,仅2014年至今,该团伙走私进口冻牛肉等冻品超1351个货柜,货值约5.6亿元人民币。
       4月16日,深圳市市场稽查局查获涉嫌走私的问题冻肉6117吨,货值达3.45亿元。检测发现,部分冻肉甚至在2013年就过了保质期。
一年走私200万吨牛肉的估算高了吗
       被查获的冻肉品显然仅仅是冰山一角。
       以牛肉为例,曹兵海告诉澎湃新闻(www.thepaper.cn),中国在2012年和2013年每年的走私牛肉数量,估算超过100万吨,甚至有可能达到200万吨。而2013年中国正规进口牛肉数量仅在40万吨左右。
       路透社的消息则称,2013年中国的走私牛肉近300万吨。
       这一年,世界牛肉出口总量仅为890.3万吨,这就意味着,中国人有可能吃掉了全球两成左右的出口牛肉。
       毫不夸张的说,无论是火锅店的涮肥牛、西餐厅的牛排或者是街边常见的牛杂食品,都有可能来自于走私。
       “不管是哪个国家,走私肉的数量是不可能有官方统计的,抓住的总是一部分。这100万吨怎么来的?国家肉牛产业技术体系沿着边境线实际走过,根据我们私下调研、线人、内地城市调研,有一个大致的估算。”曹兵海介绍。
       中央财经大学法学院教授、食品安全法研究中心主任高秦伟则认为走私量“可能没有这么多,但应该也不少”。国家农科院农业经济与发展研究所副所长王济民也持相同看法,他认为由于国家一直在打击走私行为,两百万吨的估值“是有点高”。
       但不管是100万、200万还是300万吨,和国家在2013年正规进口的40万吨牛肉及其相关产品相比,都是一个相差悬殊的数字。
       宁夏自治区政府副秘书长薛刚在2014年曾对媒体表示:“近年来,我国牛羊肉需求量持续上升,市场供应和需求出现严重失衡,目前消费缺口超过200万吨。”
       有消费就有供应,印度和巴西是中国走私牛肉的两大源头(在2015年5月19日中巴签署《中华人民共和国政府和巴西联邦共和国政府联合声明》之前,巴西牛肉自2012年12月后无法正常报关进入中国)。澎湃新闻调查发现,印度牛肉主要通过越南转道中越边境进口,而巴西牛肉则从香港特区上岸,再伺机转道越南或者从两广海岸偷运。
       印度官方数据显示,越南是该国最大的牛肉出口市场,不过越南官方的数据中没有包括印度的牛肉,暗示这些肉被运往中国。数据显示,印度2012/13年度对越南牛肉出口33万吨。
       而根据巴西牛肉出口协会的数据,2013年香港特区取代俄罗斯成为巴西牛肉最大的买家,进口量攀升两倍达到36万吨,很可能最终运往中国。
       另一面,中国的牛肉需求仍将高速增长。
       吉林农业大学教授曹建民曾与曹兵海等专家做过演算,人均GDP增长1%,进口牛肉数量将增加 5.13%。2008至2012年,全国牛肉人均消费量从4.3千克增长到了5.6千克。潜在的消费量也在不断增长,从北京、上海、深圳、杭州、沈阳、哈尔滨等几个城市的家庭抽样统计上来看,10-20岁、20-30岁、30-40岁三个年龄段消费群体的牛肉消费量占全肉摄入量的比例分别高达43%、38%和35%。
       显然,旺盛的牛肉需求导致的供求差距,使中国对进口牛肉的依赖程度逐渐增强。
国外牛肉价格是国内一半,驱动走私
       尽管中国牛肉消费总量已经达到世界第三位,但中国人均牛肉消费量不仅远远低于美国(44.1公斤/人) 和加拿大(39.2公斤/人),也低于世界平均水平(9.1公斤/人)。如果中国人均消费达到日本当前的水平(8.9公斤/人) ,牛肉消费需求将达到1200万吨以上。
       按照这样标准,中国现有的牛肉产量需增加近1倍才能满足需要。
       而从2008到2012年,中国肉牛存栏量却已从8900万头减少到6500万头。曹兵海解释说:“养牛的利润率低,另外具有风险性,比起别的来赚得少。所以人就不爱干,就像农民工进城赚得多就往城里跑一样。”
       其次科学饲养成本、人工成本也在不断增加,规模化养殖对资金和技术都提出了更高的要求,因此虽然市场需求越来越大,但养殖的积极性却没有被调动起来。
       2013年,中国肉牛年出栏50头以上规模养殖比重仅为27%。这表明中国的肉牛养殖业仍然处于低端水平。
       国家行政学院副教授胡颖廉认为,就国外的经验而言,走规模化养殖道路是不二法门,“而且现在我们国家的牛,法定是不需要定点屠宰的。而定点屠宰推不下去的话,有需求就一定会有供给。从某种意义上说,小规模的养殖就一定会存在下去,这是经济规律。”
       他也表示,产业化、规模化并不代表一劳永逸地解决所有问题,它带来的其他问题要通过其他手段来解决,两者不在一个层面,但不能因此来否定规模化。
       曹兵海则认为,国家亟须重视母牛养殖问题。“母牛养殖就是一个资金长链型,劳力长期投入型,资源利用型的产业,如果一家企业养几千头母牛,饲料、秸秆都要买进来。但农户要养,就不用买,降低了成本。”他介绍,“地球上任何一个国家的母牛养殖,都是由分散的农户来饲养的,美国这么大的产业,86%的母牛都养在农户里边,而且农户的平均头数是四十几头。”
       由于农业机械化的普及,母牛除了怀孕生崽没有别的用途。长达9个半月的怀孕周期,再加上半年断奶期,生一头牛得十五六个月才能卖钱,这期间只消耗,没有收入。统计显示,2008至2012年,中国母牛存栏量从3300万头减至2300万头,4年间大幅减少了1000万头。
       “现在我们国家提倡规模化养殖,不考虑资源供应造成的成本上涨压力,结果上面企业也赔,小规模农户也得不到补助。所以我们国家在母牛养殖上,要认真、彻底地学习。以前我们缺少这方面的研究。”曹兵海建议说。
       “物以稀为贵”,肉牛数量总体下降,消费需求不断攀升,牛肉价格持续上扬。再加上繁复的流通环节占去的差价,2008年以来,牛肉价格出现加速上涨的势头,2013年底更是一举突破50元每千克的大关。
       “国内外牛肉市场的价格呈倒挂的形式,国外的牛肉价格基本只有国内市场的一半,甚至更低一些。所以即便加上运费,到了中国的到岸价格,还是比国内的市场价格要便宜一些。价格驱动让走私非常有利可图。”胡颖廉分析,价格因素是驱使走私的直接原因。
       在今年查获的走私肉案例中,大连海关、沈阳海关缉私部门在市场走访调研时发现,进口牛肉的批发价格在12元500克,而同期国产牛肉的批发价格约在24元500克。报道称“如此便宜价格让人很是意外”。
       绕开了关税的征收和正常的检验检疫过程,走私牛肉低廉的价格,以及走私过程中可能产生的安全隐患,都对中国的牛肉产业产生了巨大的影响。
进口印度、巴西牛肉何时能开放
       由于牛肉是不少国家的主要肉类消费品,因此肉牛的养殖技术、集约化程度等均远远优于中国,产业结构的优势化为价格优势,再化为出口优势,造成了今天的局面。
       以美国为例,自上个世纪30年代以来,美国72.3万养牛农场主为美国提供了83%的牛肉供应,四分之一以上的肉牛育肥场年出栏肉牛10万余头,最大的肉牛育肥企业年出栏30万头以上。规模化使边际成本递减。
       再以印度为例,虽然印度的养牛业甚至还称不上“产业化”,但由于农耕社会的基础存栏量大,以及宗教原因致使消费量小,因此印度牛肉的出口量从2009年的61万吨激增到2014年的190万吨,超过巴西(2014年170万吨)成为全球最大的牛肉出口国。
       便宜又量多,为什么不扩大开放进口牛肉国家的名单?并且,作为中国走私牛肉的两大来源,正式开放巴西、印度等国的牛肉进口将有力遏制目前走私牛肉禁而不止的状况。
       值得注意的是,情况正在逐步改变。根据国家质检总局6月9日更新的名录,目前能够正常报关进口牛肉到中国的国家已增加到十个:加拿大、阿根廷、巴西、乌拉圭、智利、澳大利亚、新西兰、哥斯达黎加、墨西哥、匈牙利。
       美国在2003年发生疯牛病疫情后,一直未能重新进入名单。同样因为疯牛病疫情,中国自2012年12月开始对巴西牛肉实施禁令。
       巴西农业部长内里•盖勒(Neri Geller)曾在2014年7月17日宣布,中国已经同意暂停对巴西牛肉禁运。这一决定是中国和巴西领导人会晤后宣布的。据盖勒表示,预计牛肉出口贸易将在2014年年底重新启动,预期在未来数年将有八至十亿美元的牛肉出售给中国。
       而2014年年底在江苏省灌云县查获300吨走私巴西牛肉时,巴西还是被打上了“疯牛病疫区”标签,既否认了6个月前巴西被世界动物卫生组织(OIE)认定的疯牛病疫情中最安全的“可忽略”等级,也间接让巴西农业部长的一番豪言化为疑云。
       实际上,据中国驻里约热内卢总领馆经商室官网消息,2014年的两国首脑会谈达成的是中方同意取消对巴西牛肉进口禁令的谅解,巴西牛肉要正式在中国市场“正名”,还需中国质监部门正式发布解禁公报。
       直到今年5月,李克强总理访问巴西期间,中巴发表《中华人民共和国政府和巴西联邦共和国政府联合声明》,提出“立即恢复2012年对巴输华牛肉实施禁令以前已注册巴西企业对华出口”,才为进口巴西牛肉进入中国开辟了通道。
       印度也是类似的情况,曹兵海介绍,目前中印已有开放进口水牛肉的协定,但是实际上进口闸口还没有放开。
       多名受访专家表示,现在的进口牛肉开放完全不是理性决策的模型,除了公共卫生问题外,既要考虑保护国内产业,尤其是国内肉牛产业,还要考虑贸易手段问题。“要让消费者买到更好、更便宜的牛肉,这是一个经济决策,政治决策一旦混入经济问题决策,就是一个政治经济学问题,这个问题就扯不清楚了。”
       对于印度牛肉正式进口的时间表,澎湃新闻记者于5月7日、6月24日两次向国家商务部发函进行咨询,期间多次致电询问,但截至发稿仍未得到正式回应。
“最好的结局就是睁一只眼闭一只眼”
       至今,进口牛肉监管仍处于“九龙治水”的格局下:口岸外,海关、缉私、边防把关,到了口岸,由质检部门来进行检验检疫,进入口岸后,再由哪个部门监管就各有说法了。
       “海关说过了海关关口就不归我管了;工商说现在我也不来管这事儿了,该由畜牧管;畜牧说是只管国内生产的牛肉,国外的牛肉我不管……大家你推我我推你。”胡颖廉介绍,在上述灌云县发生的案子里,就存在着部门之间相互推诿的问题。
       而查获走私冻肉的处理问题也让许多部门伤透了脑筋。根据国家相关法律法规,地方政府对于走私冻品只有一个选择——销毁,但是许多边境地区的填埋场地已经饱和,而焚烧却又直接造成空气污染。
       一位地方打私办官员对澎湃新闻记者无奈地表示,当地每年用于销毁走私冷冻食品的支出近200万元。
       “我们本地的用于销毁冻品的填埋场空间只有2000吨,已经用完,必须运到其他地方填埋,在我们这里消毒、填埋费用是每吨500元,而到了外地,则需要每吨1000元,如果是焚化,更是需要2000元一吨
。”上述官员解释道。
       南宁海关方面对澎湃新闻表示,鉴于冻品查处后的仓储和销毁费用高,采用填埋或焚烧方式还涉及择地、环保等问题,广西打私办已成立课题研究小组,制定了《无主动物制品无害化处理调研论证工作方案》,组织开展对非海关监管区查获无主动物制品无害化处理调研论证。将探索在全区建设1至2个动物及其制品无害化处理中心,由自治区打私办对全区查获的无主冻品实施统一集中无害化处理,2015年第一季度,广西无害化处理涉嫌走私冻品1300多吨。
       实际上,这也暴露了走私肉处理的尴尬处境:地方政府花费大量人力物力查获了一批走私冻品,最后还需要贴钱去销毁。“有的地方政府部门可能就不做这种‘赔本买卖’了,对它来说,最好的结局就是睁一只眼闭一只眼——我不查了,反正吃了也没有吃死人。所以现在(走私)为什么会越来越严重,很多地方不是说不知道有走私牛肉,都知道,只不过是查到以后也没有什么好的方法去应对。”胡颖廉说。
       他建议,是否可以考虑把走私的产品“漂白”,让走私冻品再次通过检验检疫部门检疫,“这个‘漂白’是在保证食品安全的前提下,给它非法变成合法。有质量隐患是肯定不能上市的,问题是你本身是好牛肉,说得不好听一点,现在去西餐厅吃的什么牛排,有50%甚至以上都是走私牛肉。但这个牛肉事实上质量没问题,只是在法律上的身份有问题。”
       “漂白”之后获取的利益,则可以用于补贴打击走私牛肉、进一步培育国内产业。胡颖廉认为,这将是一个可行的良性循环机制。        
责任编辑:薛小林澎湃新闻报料:4009-20-4009   澎湃新闻,未经授权不得转载
关键词 >> 走私冻肉,监管,原因

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