收费公路管理条例的三重风险：私有化、行政权扩张、管制俘获

2015年7月21日，交通运输部就《收费公路管理条例》修订第二次向社会公开征求意见。与2013年的修订稿相比，本次《条例》草案在多方面实现了突破，但在制度建构上，其面临深层次的三重风险，仍未得到纠正。

这里，笔者意图通过风险归纳，审视该修订稿所构建的公路管理体制存在何种缺陷，并为相应的解决机制提供理论基础。

政治风险：PPP下的收费公路私有化

《条例》确立社会资本参与的特许经营（PPP）模式，该模式是以收费权为核心建构。但从全球范围看，因收费模式下的PPP，内含固有的政治风险，原适用该模式的国家正在逐步淘汰该模式，转而适用“按绩效支付”特许（注：外文为availability-payment concession，或可译为“可用性支付”）。

目前，在有收费公路的国家中，采用政府还贷并收费建设公路的，主要有挪威和中国，即我国的政府还贷公路建设模式。多数国家采用收费特许模式，即我国的经营性公路建设模式。

国外成熟的公路特许经营模式（PPP），有收费特许和“按绩效支付”特许两种。其中收费特许是传统模式。最初由国有公路公司取得公路所有权并收费。其后，形成PPP模式下的收费特许模式，法国、西班牙等国通过国有公司股权转让，实现社会资本参与公路建设。但收费特许模式需将公路转化为公路经营公司的私产，会产生公路私有化的政治风险。为此，相关国家对社会资本和国有资本参与下的收费特许实施差别对待。

但是，我国此次《条例》修订稿确立的特许经营制度，意图构建两种资本无差别的收费特许模式。

考虑到上述政治风险，不少国家纷纷采用“按绩效支付”特许模式，其中以英国、加拿大为典型。美国也因收费特许模式受到民众反对，转而采用“按绩效支付”特许模式。

“按绩效支付”模式属政府购买公共服务范畴，公路所有权归国家，不向公路利用人收费，系由私人（企业）出资建设并养护公路，政府建立绩效考核机制，利用公共财政资金定期定额向私人付费。

该模式将政府负债转化为私人（企业）负债，并为政府和被特许者的义务封顶，相关债务由私营企业承担，不直接在政府公共债务中体现。相比政府一次性拿出建设资金，“按绩效支付”部分已被特许期限所平均，体量非常小，将其在财政预算中列支，只占一小部分。

因其对缩减公共债务有利，且避免了资产私有化的政治诟病，同时能实现公路的免费通行，减少与使用者的矛盾，这一模式日益受到各国政府青睐，成为西方国家公路建设的新型主导模式。原来采用收费特许模式的法国、西班牙，从2011年开始，也开始采用“按绩效支付”特许模式。

我国的状况也与之同理。实际上，在我国现有的公路建设模式下，主导公路建设的是国有公路经营公司。公路特许权的核心内容为收费权，收费权必须建立在国有公路公司对公路资产完全掌控的基础上，其成本核算必须以公路整体资产价值衡量为基础，而其收益来源为原本国有（并非企业所有）的路产、路权。这导致，收费公路资产成为国有公路经营公司的“私产”。只是，在现有公路经营公司的国有面纱下，这种隐性的公路私有化并未形成政治风险。

但是，一旦进入社会资本参与层面，社会资本投资建立的公路、社会资本组建的私有公司，进行投资，必然取得公路财产所有权。在国家不征收的前提下，公路的财产所有权不可能转化为国家所有。采用收费特许模式，必须以其投资额衡量其收益，且必须掌控公路所有权，才能行使其完整权利（如以公路资产做抵押贷款），这将使公路成为私营公司的“私产”。

总而言之，在社会资本参与的情况下，收费特许模式将使公路私有显性化，由此产生公路私有化的政治风险。为此，外国政府采用“按绩效支付”特许模式规避。

让人奇怪的是，此次《条例》修订稿，在构建PPP下的公路建设模式时，并未吸纳国外用来保障公路国有的“按绩效支付”特许模式，却意图采用国外政府刻意规避、会导致公路私有化的收费特许模式。

由于收费特许模式无法在制度上控制社会资本的盈利水平，资本的逐利属性未来将引发社会资本与公路使用者之间的矛盾冲突。由此，交通运输部必须承担公路私有化的风险。

值得思考的是，交通运输部为何甘冒这一风险，意图通过修订行政法规，来吸引社会资本参与？应考虑取消《条例》无差别的收费特许模式，借鉴国外经验，重构公路特许经营制度，对国有公路经营公司采用传统的收费模式不变，而社会资本参与的PPP下公路建设应采用“按绩效支付”特许模式。

《条例》修订稿多层面突破《公路法》上限，要推行相关政策，至少应先修改《公路法》。

首先，新设“养护管理费”，突破《公路法》规定，系违法推行“税改费”政策。

《条例》修订稿直接将通行费列为公路养护管理资金来源，涉嫌违反上位法。同时，交通运输部将收费公路的养护管理差别对待，违反平等原则。

《公路法》第36条：“国家采用依法征税的办法筹集公路养护资金,具体实施办法和步骤由国务院规定。”该条明确规定税收是公路养护资金的唯一来源，收费公路的养护资金也包括在内。这意味着我国将收费公路的养护管理费用内含在公路通行费中征收的传统做法本身就是违法行为。

在我国开征燃油附加税后，收费公路中一直存在对在收费公路通行车辆既征收燃油附加税，又征收养护管理费的重复征收状态。只不过，收费公路的养护费内含在通行费中，是隐性的，民众没有察觉被重复征收。

此次《条例》修订稿第3条明示，将“征收车辆通行费”列为公路养护、管理资金的筹集方式，为《条例》修订稿第14条征收“养护管理费”开道，直接违反《公路法》第36条规定。

将传统通行费内含养路费的违法行为由暗转明，其不但不反思其传统做法的违法之处，反而以《条例》修订稿的方式昭告天下，意图将其合法化。

1999年10月，在国务院提请全国人大常委会对修改公路法的议案中，为推行“费改税”政策，国务院提出，公路建设资金与公路养护资金的筹集由政府依法收费的方式，改变为以征税的方式筹集。该议案被全国人大通过后，我国开征燃油附加税。由此，“费改税”政策具备法律效力，政府部门开征养路费已被禁止。

交通运输部主导的《条例》修订稿第14条，无视《公路法》的禁止性规定，却规定：政府统一管理的高速公路在政府债务偿清后，可实行养护管理收费。本质上，这新设了“养护管理费”，直接与《公路法》相抵触。

即使《条例》在修改后公布施行，因其与上位法相抵触，该条款规定不具法律效力。同时，因《条例》由国务院颁布施行，此举是将国务院推向对1999年推行的“费改税”政策进行自我否定的境地。如果认为1999年的“费改税”政策是失败的，则交通部应先建议国务院启动修法程序，提请全国人大修订《公路法》第36条，而不应滥用部门立法起草权，自行否定《公路法》的规定。

此外，交通运输部将公路划分为收费公路和非收费公路两个公路体系，由此产生收费公路使用者和非收费公路使用者。

依据“用路者付费”原则，两种公路的使用者都需要支付费用，收费公路使用者支付通行费和燃油附加税，非收费公路使用者支付燃油附加税。《条例》修订稿将收费公路的养护管理，直接以收费方式交由社会（收费公路使用者）承担，由此，两种公路使用者受到差别对待。

在收费期满后，收费公路使用者为何仍需支付养护管理费和燃油附加税，交通运输部没有依法予以说明，此举显然违反公路利用的平等原则。

交通运输部既未阐明收费公路使用者必须承担养护管理费的法律依据，也没有阐明依《公路法》征收的燃油附加税为何不能承担收费公路养路费的法律依据，亦即新设“养护管理费”没有法律基础。

其次，变相取消政府还贷公路的收费期限，系违反收费原则扩张行政权，仅为收费公路从业人员提供保障。

《条例》修订稿第8条将原条例规定的“政府还贷公路”和“经营性公路”更名为“政府收费公路”和“特许经营收费公路”。其中，政府收费公路概念的推出，使原政府还贷公路的属性发生了质的变化。这使原政府还贷公路收费的目的，从偿还贷款的经济性收费转向管理性收费。同时，结合《条例》修订稿第9条规定，省级人民政府取得公路行政收费权，由省政府统一实施统贷统还政策。

依据《公路法》第60条第1款的规定，县级以上地方人民政府交通主管部门利用贷款或者集资建成的收费公路的收费期限，按照收费偿还贷款、集资款的原则确定。该条规定政府还贷公路收费应有明确期限，原《条例》据此规定政府还贷公路收费期限为15年，并明确收费期限届满必须停止收费，政府还贷公路在收费期限届满前还清贷款的，必须终止收费。这意味着统贷统还政策仅适用于收费期限的内的政府还贷公路，不能扩张到收费到期或还清贷款的公路。

但《条例》修订稿取消了15年的收费期限规定。这意味着，在统贷统还政策下，只要有一条公路未还清贷款，所有政府还贷公路都要收费。

同时，按照《条例》修订稿第14条规定，省级人民政府还将收取养护管理费。

《条例》修订稿上述规定严重违背《公路法》第60条确立的收费原则，违背《公路法》的立法精神，变更了公路通行费的基本属性，使省政府取得《公路法》之外的收费权，构成行政权的非法扩张。

《条例》修订稿第13条还规定，根据经济社会发展需要实施收费公路改扩建工程，将一级公路改建为高速公路或提高高速公路通行能力，且增加政府债务或社会投资的，可重新核定偿债期限或经营期限。但依据《公路法》第59条规定，可收取通行费的公路并不包括改建或扩建的公路可收费的情形。即《条例》修订稿第13条直接与《公路法》第59条相抵触。

《条例》修订稿通过变相取消政府还贷公路的收费期限和征收公路养护管理费，加重了公路使用者负担。公路使用者除了重复支付燃油附加税外，还需为庞大的收费公路管理体系支出买单。获益者只有收费公路的从业人员。

如前文所述，国外收费公路已是面临淘汰的夕阳产业，我国却仍通过修法予以保障。这背后需要深究。

《条例》修订的一大背景，是地方政府因公路建设形成大量地方债务无法消化，形成账面亏损，严重影响官员的绩效考核。同时，在《预算法》修订后，政府已无法采用传统模式向银行贷款修路，必须以地方债方式举债，引发公路建设管理体制的深刻变革。因此，《条例》必须修改。

此次《条例》修订稿，创设了政府收费的公路管养模式，表明政府既是收费公路的提供者，同时又是收费公路的监管者。《条例》修订稿意图赋予政府法外的收费权，以此应对《预算法》修订后的财政资金来源不足。

总体看来，此次修订稿的核心问题不是简政放权，而是扩张政府的收费权能，加强政府对收费公路的管制权能。

该修订稿不但未将公路建设事务转移给社会承担，反而加强了政府自身作为提供者的角色；不但没有改变传统公路建设模式下监管的弊端，反而强化了政府的管制职能。在此背景下，政府无法正确行使收费公路的监管职能，其后果是收费公路大面积亏损的责任无法追究，形成政府监管失灵。

例如，《2013年全国收费公路统计公报》统计显示，我国收费公路亏损661亿。在如此严重亏损的情况下，政府首先应启动问责机制，追究相关公路经营公司的管理责任，看看有无可能通过法律机制追回损失。因为，任何一条收费公路建设都有可行性研究报告，如果收费公路修筑将导致大量亏损，该路就没有建设的必要，当初的可行性研究报告不应通过。如果当初的可行性研究报告认为不会亏损，而收费公路建成后事实上亏损，则应追究相关决策的责任人。

但是，交通运输部仅替公路经营公司强调亏损，不追究没有达到可行性研究报告要求的相关人员责任，却通过修法要求公路使用者对此负责，为公路经营公司的经营不善买单，此举违反了正当程序原则。

这或许表明，交通运输部采用收费方式，管制公路使用者，该行为只是产业需求所导致。对此种现象，经济学研究称为“管制俘获”。也就是说，公路经营公司已经成功俘获管理部门，让其站在公路经营公司立场上进行立法，而不顾此举是否会加重公路使用者的负担，以及这种规定的合法性。

对此，我们应明确，修订《条例》的核心任务，应是在PPP模式下，构建全新的治理机制，明确政府、公路经营公司、公路利用人在公路建设、管养中的角色分工。只有这样，才能真正推动公路建设事业的健康发展。