来信｜环境治理法治化，人民法院在环境公益诉讼中应如何定位

党的十八届四中全会明确提出“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”，中央全面深化改革领导小组第8次全体会议审议批准的《贯彻落实党的十八届四中全会决定重要举措2015年工作要点》规定，由最高人民检察院、最高人民法院负责制定检察机关提起公益诉讼的指导意见。目前，《检察机关提起公益诉讼改革试点方案》和《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼改革试点工作的决定》已经公开发布，引起社会各界广泛关注。

近期听闻最高人民法院、最高人民检察院正拟起草公益诉讼改革试点工作实施细则（征求意见稿），对此，在依法治国的大背景下，人民法院该如何定位审判权在环境公益诉讼中的地位、如何正确处理和把握审判权与检察权的关系、如何在公益诉讼中实现“以审判权为中心”的诉讼格局等问题，需要我们作出战略思考。

一、切实维护“宪法法律至上”的公益诉讼理念

党的十八届三中、四中全会明确宪法法律至上原则，确定宪法治理理念是国家和社会治理的最高理念，强调善法良治、以人为本、以民为本的法治精神。生态文明建设，特别是环境治理也要严格遵守，实现环境治理法治化。公益诉讼是环境治理法治化的重要手段，是维护国家社会利益最直接的形式，是我国环境治理从传统理念向现代理念的转换，在这个创新探索的历史过程中，人民法院严格切实贯彻执行法治原则，是宪法治理的践行者和维护者。

公益诉讼充分体现了宪法法律至上的法治理念，主要表现在两个方面：一是公益诉讼将原告主体资格扩大至非利害关系人，体现了人民主权原则。为防止滥诉，各国传统诉讼制度一般将原告资格仅限定于案件利害关系人，即只有自己权益受到他人侵害的直接当事人。在公益诉讼中，当国家或社会公共利益受到侵害时，检察机关代表国家或社会团体代表社会公众向人民法院提起诉讼。可见，公益诉讼将内涵模糊的人民主权转换成清晰可行的现实权利，并通过诉讼使这种权利得到实现。同时，公益诉讼也从司法途径上为人民参与国家管理事务提供了一条新的有效途径，使宪法所规定的社会主义民主在诉讼领域内制度化、法律化。二是公益诉讼通过完善社会治理，促进社会进步，体现了国家治理理念和治理方式现代化、法治化的嬗变。在公法私法化和私法公法化不断演进的今天，公共利益的重要性与现实状况的严峻性正被逐步认识，公益诉讼案件正在日渐增加。中国处在一个改革的时代，一个迈向法治的时代。改革已经成为我们这个时代不可动摇的意识形态，而法治则正逐渐成为我们这个时代另一个意识形态。大量的公益诉讼希望通过司法来推动制度变迁。公益诉讼以其重要的的社会功能而显示出自身旺盛的生命力，弥补了我国传统三大诉讼的缺陷，使广大人民积极参与到公共事物的管理中来，体现了国家治理理念和治理方式的现代化、法治化的转变。

二、始终坚持“居中裁判”的中立主导地位

党的十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼制度的改革要求，目标是通过行使检察权加强对国家和社会公共利益的保护，其实质是国家要在生态资源环境保护和食品药品安全保护等领域探索推行新的治理理念和措施。这一改革要求明确了检察机关遵循的两个基本原则：一是定位检察机关权限资格须在法律框架和授权范围之内。检察机关因其具有法定的监督职能，由人大授权而取得对损害国家和社会公共利益的行为提起公益诉讼的主体资格。基于上述，检察机关本质上只是一个个具体公益诉讼案件中的公共利益代言人，其身份性质不具有中立公正性，其不可能因此而获得决定案件是否进入法定诉讼程序，以及对案件事实进行认定、评判的权力和资格。

很明显，如人民法院与具有原告身份性质的检察机关联合制定公益诉讼类案件的诉讼程序和规则，不论内容如何，起码在形式上与当前审判权独立中立的公正形象相悖，这不仅颠覆了宪法法律规定的民事、行政原被告诉讼结构模式，改变了审判权居中衡平、裁判社会权益的形象，还在一定意义上确认了检察机关在公益诉讼中集运动员和裁判员于一身的强权地位。从更高的层面讲，这种方式不仅没有体现公益诉讼以人为本的宪法治理理念，反而在一定程度上表现出顺应检察强权的政治倾向，有损于我国在国际社会中的法治形象。

在公众崇尚法治的当前，如果公益诉讼的这种联合形式和体现检察权强势的细则内容予以通过的话，将较大降低审判权在公益诉讼中的主导地位和法律权威，这无疑会使本来就已经失衡的审判权与检察权的权力制衡结构更加失衡，这种失衡所带来的示范效应，一方面，将对全国法院系统特别是一线法官的审判权威带来极大的负面影响；另一方面，国家欲通过公益诉讼彰显以人文本治国理念的作用将被削弱和降低。因此，从对历史负责、弘扬法治理念、维护审判权威角度考量，审判权要有战略定位，在公益诉讼领域应坚持宪法法律确定的司法权力运行基本结构和秩序。

3、 贯彻执行“以审判权为中心”诉讼制度改革方案

党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“推进以审判为中心的诉讼制度改革，确保侦查、审查起诉的案件事实证据经得起法律的检验。”同样，在检察院提起公益诉讼问题中，我们仍然明确“以审判权为中心”构建公益诉讼的诉讼格局。

以审判为中心，是指整个诉讼制度和诉讼活动围绕审判而建构和展开，审判对案件事实认定、证据采信、法律适用、作出裁决起决定性和最终性作用。“以审判为中心”，是司法职权的一种优化配置，是对司法机关相关关系的一种科学定位。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在“优化司法职权配置”中提出：”健全公安机关、检察机关、审判机关、司法行政机关各司其职，侦查权、检察权、审判权、执行权相互配合，相互制约的体制机制。”而“以审判为中心”的诉讼制度改革要求在“分工负责、互相配合、互相制约”的前提下，诉讼的各个阶段都要以法院的庭审和裁决关于事实认定和法律适用的要求和标准进行。

在检察院提起公益诉讼中，“以审判为中心”要求诉、辩、审三种职能都要围绕审判中事实认定、法律适用的标准和要求而展开，法官直接听取诉辩双方意见，依证据裁判原则作出裁判。具体要求有二：一是要充分保障被告人辩护权利，坚持有效辩护、实质辩护，充分行使诉讼权利；二是审判法官要坚持审判中立原则，做到兼听则明，认真听取诉辩双方的意见，严格依法断案，作出公正裁判。三是坚持“以审判权为中心”，防止检察机关诉讼监督影响审判权威与公正，防止检察机关强权优势破坏平等主体诉讼结构模式，防止检察机关监督权力干涉行政被告行政权限。总之，关键是坚持证据裁判原则，坚持做到以事实为依据、以法律为准绳。

总之，行使检察权模式的探索创新须遵循宪法法律规定的诉讼结构框架，不能突破国家现有的基本诉讼结构，不能僭越审判权的权威。宪法理念在环境治理中的贯彻执行，实现环境治理的法治化，不是从天上掉下来的，而是来自所有公权力机构的自觉维护和践行，来自法律最后一道防线对整个法治理念的支撑力度。

（作者为最高人民法院环境资源司法研究中心副秘书长，最高法院法研所环境司法研究中心主任 ）