周振鹤谈上海行政区划的变迁

【编者按】

2015年9月7日晚间，上海市政府新闻办通过其官方微博“上海发布”表示：当日接到媒体有关闸北静安行政区划调整事宜的询问，经向有关方面核实了解，关于闸北区静安区“撤二建一”的工作正在酝酿和听取意见过程中。

更早之前的2009年5月6日，国务院批复上海市《关于撤消南汇区建制将原南汇区行政区域划入浦东新区的请示》，同意撤消上海市南汇区，将其行政区域并入上海市浦东新区。

澎湃新闻经授权转载《上海书评》在2009年时请复旦大学中国历史地理研究中心周振鹤教授谈上海市形成历史中经历的多次行政区划变迁的专访。

周振鹤：上海与北京、南京、西安等城市的发展不一样，还存在一个成陆问题。上海的成陆比较晚，以前有记载说申江（黄浦江）是战国时期楚国的春申君黄歇开的，这是靠不住的，都是附会的，黄浦江的下游当时还在海里。上海是因为长江带来的泥沙的沉积，从西部到东部慢慢成陆的，现在浦东的大部分地区更是晚到公元四世纪以后才逐渐成陆的。

上海成陆以后，由于僻在海滨，发展比较慢。到唐朝天宝十年（751年）的时候，才从昆山、海盐、嘉兴三县分出部分地区，在现在的松江区所在地成立了华亭县，也就是从这时候开始上海地区才有个县级的治所。之前这里只是几个县交叉的地方，它本身不是一个相对独立的县级行政区划，只是处于几个县的边缘地带。天宝十年之后，因为已有一定数量的居民聚居，所以单独设县，这个县的建立是经济开发的标志。

华亭县的范围包括现在上海直辖市的南半部，即吴淞江故道以南的地方。现在的上海主要由吴淞江故道的南北两部分构成，南边属于秀州（嘉兴），北边属于苏州。华亭是属于秀州管辖的，所以上海话的较早源头是跟嘉兴话关系密切的松江话，而不是苏州话。

那么上海的名称是什么时候出现的？

周振鹤：华亭县建立后，因为历来属于海疆的边缘地区，经济发展一直不是很快，一直到宋朝才开始有发展。根据《宋会要辑稿》这部书的《食货十九·酒曲杂录》记载，在上海出现了“酒务”。所谓“务”是宋代收税的地点，北宋实行酒类专卖，设置酒务的地方必然是比较大的集市，可以供人赶集买酒、喝酒。当时秀州地区有十七个酒务，其中就有“上海”的名称。这是文献中第一次出现“上海”这个地名，时间是北宋天圣元年（1023年）。比酒务更高一级的是税场，当时秀州有七个税场，包括在城（今嘉兴）、华亭（今松江）、青龙、崇德、海盐等，其中就没有上海了。设置税场，就说明已经具有市镇的规模了，所以那时的上海还不是市镇，只是集市而已，当然，能成为秀州的十七个酒务之一，说明上海开始发达了。

上海属于河网地区，十里一浦、五里一塘，南北流向的称为浦、东西流向的称为塘。其中北向流入松江的有两条小浦，名为上海浦与下海浦。现在昆明路那里还有一座下海庙，上海浦则可能就是上海得名的来由。

北宋南宋之间，大量移民到南方来，上海也开始较快发展。到南宋的时候相对比较发达了，大致在南宋末年已经建镇了，但是建镇的具体时间还没有文献能确定。镇原本是政治军事机构，到五代宋初的时候成为地区性的小规模的经济中心，所以上海建镇说明经济已经比较发达了。

上海县的设立是在什么时候？

周振鹤：南宋末年的时候，华亭县已经是东南的大县，与北方诸县相比非常富庶，在元代灭宋的第二年（1277年），就将华亭县升为华亭府，第二年又改名为松江府。过了十多年，江南地区进行户口普查，发现上海镇的规模早已具备建县的标准，于是在元至元二十八年（1291年），中央批准上海建县，从华亭县分立出来。我认为建县是上海城市化的一个标志，我在1990年时建议以上海设县的1291年作为上海建城的标志，大家也基本认可。当然实际上，上海县的建立是在1292年，这一年从华亭县分出五个乡来设置上海县，这样上海县就独立出来了。这对上海是个关键年代，对上海城市的发展有至关重要的意义。如果到明代上海尚未单独置县，永乐初年就不会对吴淞江水系做彻底的改造，上海就可能会由于吴淞江的淤浅而衰落。

当时上海县的范围相当于现在上海市中心区的南部，青浦区、原南汇区、浦东新区以及闵行区的一部分，完全是在吴淞江故道的南面。吴淞江的北面是嘉定县，南宋时就建立了嘉定县（清代又分出宝山县）。上海的县城就在现在属于原南市区老城厢的那个地方，一直沿袭到上海设市之后。

上海建县确实是对经济有所推动作用。到明朝的时候，为了防止倭寇，在县治所在建了城墙，位置就是现在的人民路、中华路，现在还留存了一小段，就是旧大境阁一带。

上海设市似乎很晚。

周振鹤：上海发展的第三个关键点是1927年上海设立特别市。整个清朝末年，自治的呼声很高。比如中国有很多镇经济发达，比管它的县，甚至上面的府还发达。像南浔很富有，但是行政级别很低，只是个镇，属于乌程县管，乌程县又归湖州府管。镇里人都看不起县里的人，因为县里不如镇上富裕。这实际上说明当时行政中心与经济中心发生了分离，上海也是这种情况。梁启超说过：中国的社会是“积乡而成”，这正好与西方社会“积市而成”有别。其实到清朝末年，有不少镇已经很发达了，但是不能突破府、州、县这样的传统的行政区划体系的躯壳，而单独设市。比如浙江的乌镇，它的河对面是青镇，乌、青二镇经济都很发达，却不但分属两县而且分属两府，如果合并起来建立一个市是很合理的，但在清朝原有的地方行政制度下未能实现。

中国市的建制是到1921年才出现，最早是广东省军政府在广州设市。其时省长陈炯明锐意改革，遂委托刚从美国学成归来的孙科设计市政，于是孙穷一夜之功写成《广州市暂行条例》，其中第三条说：“广州市为地方行政区域，直接隶属于省政府，不入县行政范围。”这就是中国最早的城市型政区。这已经是辛亥革命十年以后的事了，实际上非常晚了。

上海设立特别市也是一个飞跃，从县到市，而且是中央直辖的，地位很高。一方面是因为经济很发达了，一个县容纳不下了；另一方面是由于租界的存在，所以上海市成立以后，租界就成为特别区。到1931年，上海县的县城也从老城搬出，上海市和上海县就彻底分开了。但是当时的上海特别市几乎没有什么腹地，只是由原上海、宝山两县所属的淞沪地区为范围，周围的县都是属于江苏省的，基本上是一个城市型政区，人口密集，工商发达。不到百年，上海不仅从一般的县城发展成为特别市，而且成为全国最重要最大的经济中心。

到了1958年，把上海市周围江苏的十个县划归上海。类似过程在国内其他重要城市也大致同步进行，主要是为了保证城市的农副产品的供应，同时也让城市建成区的发展有足够的备用空间，以有利于城市经济的发展。

鸦片战争后上海开埠对于行政区划的影响也很大吧？

周振鹤：上海1843年的开埠，与设县、设市是另外一条线。上海原来市中心的繁华地带是在县城里以及县城的东南部。上海是个航运中心，不过主要是国内航运。上海既处于长江与东海的丁字口，又处于黄浦江与长江的丁字口，往北可以到东北，往南可以到广东。上海当时是一个河港，而不是海港，中国的港口原来大多是河港，海港是厦门与后来的青岛、大连这些地方。上海当时最繁华的是小东门一直到董家渡，这些地方属于城外比较繁华的，地方很小，就是原来南市区的那一块。

开埠以前，有些西洋人，像胡夏米、郭实腊等一干商人传教士，在十九世纪三十年代就到上海附近来窥探了，发现这里很有潜力。在此之前，中国一直闭关锁国，从乾隆中期以来，中国就只有广州一个对外通商口岸。洋人认为上海最有潜力，在《中英南京条约》规定开放的五个通商口岸中，福州是个传统的省级政治中心，腹地小，厦门的腹地也小，宁波虽然是一个府治单位，但是发展潜力也不如上海，洋人最看重的就是上海。

开埠不久，很多外国洋行就从广州分一部分或迁到上海来建洋行，建洋行就必须租地，所以在城外的洋泾浜以北最先建立了英租界，然后法国跟进，租了洋泾浜以南的地方，美国人租了虹口。在县城的北面，从外滩到河南路这一块是英租界，然后向西扩展，美租界与法租界也同样进行扩张，这样就形成了一个城外城，从此以后，城外的历史比城内重要。建立租界之后，城市建设现代化起来，建了洋楼，街道也是有规划的，外国人的生活方式也与中国人不一样。城市的繁华地带也由上海县的老城厢以及城外的东南一隅转而为城市的北郊与西郊，建立的是欧洲式的城市。要知道这时的城市建设在当时是非常先进的，法国巴黎的大规模的现代化改造是1850年之后开始的，过去巴黎的城市也是很糟糕的，街道狭窄弯曲，一下雨就积水的。这个改造的时间比上海租界建立还晚，所以到了1860年代，欧洲人一到上海就感觉到，老城以外完全是一个西方城市、欧洲城市。

这些租界建设之前的土地是什么情况？

周振鹤：这些地方当时是很荒凉的，基本是田地和坟墓，尤其是坟墓，那些城北和城西是上海人建坟墓的地方。因为完全是郊外，所以地方政府租给洋人压力也较小。当时的土地章程还有一条规定，允许华人到租界里去扫墓，不能干涉。这可以证明租界地区原来是很荒凉的，之后才慢慢建成一个现代化的城市。开埠对上海来说是在城外建立了一个新城市，道路的开辟、下水道的建设、卫生系统、城市管理，都是由公共租界的工部局、法国的公董局管理，工部局是中国人的叫法，实际上就是市政管理机构。上海这个城市建立起来以后，一直到二十世纪三十年代、抗战以前，已经成为世界的五大城市之一。日本人对他们东京的建设也很骄傲，但是东京没有外滩，外滩在世界上都是著名的。洋人最早租地就是从外滩开始的。洋人在上海租地都必须进行登记，由上海道颁发所租地的地契，俗称道契。从道契中可以知道，租界是从外滩开始一直向西扩展，东西方向开辟了几条马路，后来就成为南京路、九江路、汉口路、福州路、广东路，南北方向开了四川路、江西路、河南路，河南路也称为界路，一开始租界是到河南路为止。后来又往西扩展，你看地图上湖北路是弯的、弧形的，可能很多人没有注意到，因为它原来是跑马场外围，跑马场最初不是在人民广场那里的。

租界变成城外城、国中国，上海县政府管不到它，跟租界打交道的是苏松太道（也就是上海道），与洋人打交道上海县级别偏低，江苏布政司级别又偏高，于是选择了道。道比府高一级，一个道管几个府，但是道不是一级行政区划，只是一级行政管理层。省、府、县是三级行政区划，府与省之间划出道作为管理机构，有如现在所说的专区、地区一样。

南汇区并入浦东新区的主要原因是什么？

周振鹤：南汇区并入浦东新区是具有中国特色的行政区划调整，因为地方政府的行政法规、行政管理都是在行政区划范围里进行的，地方官员的行政权力，止于行政区划的边界，过了边界，就无能为力了。中国的行政区划和经济区是相对应存在的。行政区划是刚性的结构，经济区本来应该是弹性的形式，经济的发展不应该受任何行政边界的影响。但中国有自己的特殊情况，行政区与经济区成一体状态。如果不把南汇区并进去，在浦东新区进行综合改革的那些先行先试的法规、法令、措施，就不可能在南汇区实行。实际上三年前浦东发展研究院就在研究能否使浦东与南汇联动起来。比如把浦东的先进制造业移到南汇去，腾出空间来做金融业等先进的服务业。在浦东建设两个中心的核心功能区，并不是在整个上海都实行的，而是在浦东先行先试，南汇如果不并入浦东，浦东的发展范围就受到限制了。简单地说，就是必须适度调整行政区划来适应、促进经济的发展，使经济区与行政区重新获得一致。地方政府既然是经济行为的指导者、执行者、操控者，政府执行政策的范围必定受着行政区划的限制，所以必须不断调整行政区划，以适应经济的更快发展。

上海行政区划的变迁可以这样简单概括：上海（县）是从松江（华亭）分出来的，南汇是从上海（县）分出来的，川沙又是从南汇分出来的，浦东新区是以川沙为基础，再加上原杨浦、黄浦、南市区的浦东部分建立起来。随着浦东新区的经济发展，倒过来又将南汇区并入。浦东新区的设立及最近的变迁，总的原则就是寻求、调整比较合适的行政区划来更好地发展经济。如果行政区继续与经济区挂钩的话，那么将来浦东新区的进一步变化不是不可能的。