【社论】土地财政坚持不下去了

财政部最新发布的数据表明：今年1月到8月，全国国有土地使用权出让收入17599亿元，同比减少10950亿元，下降38.4%。如此大规模和大幅度的下滑，史所罕见。地方政府的钱袋子瘪了许多，持续多年的土地财政正面临着严重挑战。

我国政府收入，主要分为一般公共预算收入和政府性基金预算收入。且看今年1月到8月的情况：全国一般公共预算收入103521亿元，同口径增长5.2%，其中地方本级一般公共预算收入4993亿元，同口径增长2.3%；全国政府性基金预算收入23399亿元，同口径下降29.8%，其中地方本级政府性基金预算收入20764亿元，同口径下降32.8%；全国一般公共预算支出102864亿元，同口径增长13.5%，其中地方一般公共预算支出10745亿元，同口径增长23.16%。

从结构上看，全国政府性基金预算收入占政府总收入的近二成，其中土地出让金占全国政府性基金预算收入的七成多。土地出让金是地方本级公共预算收入的三倍多，可见地方政府高度依赖卖地款。地方公共预算支出总额比收入总额多了一倍多，严重入不敷出。从增幅上看，地方政府公共预算支出增幅是收入增幅的10倍！加之地方政府性基金预算收入大降三成多，其中土地出让金大降近四成，地方政府的日子实在难过。

进入本世纪以来，我国房地产市场经历了飞跃式发展，土地出让金也呈暴发式增长，从2001年的1295亿元，持续增长至2014年的42606亿元，暴增32倍，年均复合增长率约25%。之前很多年，国家对土地出让金管理不够完善，致其成为地方政府的第二财政、小金库，近几年，国家实行收支两条线，土地出让金的管理渐趋规范。

如上述，由于地方政府“事权大、财权小”，本级财政收入远少于支出，只能更多依靠自己的卖地收入。今年以来，全国房屋销售市场渐趋复苏，1月到8月间，全国商品房销售金额同比增长15.3%。但全国开发企业土地成交价款下降24.6%，仍保持低迷态势。其实也不必深忧，土地市场变化滞后于房屋市场是规律，预计四季度和明年上半年土地市场将有所复苏。

不过，所有的地方政府必须认清一个形势：房地产市场已告别黄金时代，自2010年就已进入白银时代。与之相适应，土地出让市场也发生了重大变化。从全国开发企业购地面积来看，2011年很可能就是历史大顶。由于地价继续上涨，同时国有土地使用权出让收入的范畴，显著大于全国开发企业购地款，所以2014年全国国有土地使用权出让收入总额再创历史新高。这一总体增长态势到底还能持续多久，需要打个问号，毕竟房地产开发对土地的需求高峰已过。

那么，地方政府该怎么办？一方面，可以期待正在进行的财税体制改革，通过国家层面的改革，让地方政府的财权与事权更加对等和协调，以缓解地方财政压力。

另一方面，地方政府必须自力更生，革自己的“土地财政”的命。比如，在财政支出方面精打细算，精兵减政，提高管理工作效率，提升财政资金利用效益。再如。在城市建设和基建投资方面，创新机制和模式，更多更好地引进社会资金，比如当前国家倡导的PPP（政府与社会资本合作）模式。