【社论】拒绝带血的宅基地红利

山东平邑官方发布微博确认，“平邑9•14”事件由平邑县地方镇东崮社区强拆引发，排除他人人为纵火，火灾系张纪民自身行为所致。

2014年3月21日，山东平度市的强拆现场，四名负责值守看地的村民被堵在帐篷里，帐篷四周被浇上了汽油点燃。一名63岁的村民被当场烧死，其他三名村民不同程度烧伤。

强拆引起的死伤惨案不过冰山一角。平邑纵火案发地村民介绍称，去年底，在未被告知的情况下，有些村民的房屋被夷为平地。平度纵火案发之前，也有二三十名不明身份的青年男子前往帐篷附近滋事威胁。

以上惨案，源于2006年开始在一些地方试点的耕地增减挂钩政策。这项政策的目的是为了保住耕地红线。其具体实施办法，一般以市县为单位，通过农民集中居住来置换宅基地，复耕之后增加耕地数量，以此冲抵城市建设所占用的耕地。

这项政策的初衷，是解决城乡合理用地问题，同时也是为了推进和落实以城带乡、以工促农战略，通过建设用地指标的流转，将城市发展成果转移到农村，使城市资金通过一定的方式支持农村建设。

增减挂钩实现了节地目的。截至2013年，增减挂钩试点地区旧村庄整治后一般节地在50%左右。

然而它所要求的以城带乡、以工促农目的却大打折扣。清华大学蔡继明教授提供的一份资料显示，2012年，中国大陆被征用土地收益的分配格局大致是，地方政府占20%-30%，企业占40%-50%，村级组织占25%-30%，农民仅占5%-10%。

平邑纵火案发当地宅基地一平米补偿60元左右，房屋补偿3万元到8万元，最多不超过9万元，耕地补偿估算为每亩4000元。这一补偿标准，印证了蔡继明教授所言不虚。

有研究者在某市的田野调查表明，实施耕地增减挂钩政策后，10%左右的农户可以在不负债的情况下购房；10%左右的农户完全没有支付能力；另外80%左右的农户能够在现行政策补助、家庭积蓄、银行信贷及亲友帮助下勉强购房，但至少有50%左右的群体购房之后负债在5万元以上。

纵火案中身亡的村民张纪民，正是因为家庭困难，无力贴钱购置新建的安置房才当了“钉子户”。按照上述田野调查的数据，像他这样的人家达到10%，他们很可能无奈地成为强拆对象，冲突不可避免，流血时有发生。

不可否认，很多农户通过耕地增减挂钩政策，过上了舒适的生活。但同时也要看到，很多农民因此负债累累。而那些尚未完全脱离传统农业的地方，农民的“上楼”，则给生产生活带来很多意想不到的麻烦。

耕地增减挂钩政策还在各地陆续试点。而山东平度和平邑的强拆纵火案给这项政策敲响了警钟——必须拒绝带血的宅基地红利。为此，在实施这项政策时，相关的配套办法必须跟上，其中必须包括：

尽快出台相关法律。耕地增减挂钩涉及如此之多、之大的利益分配和调整，而其依据却只是国土资源部的部门规章和国务院等各级政府发布的政策文件，结果对相关的违规行为，没有相应处罚。

限制地方政府在增减挂钩问题上过大的自由裁量权。比如在项目区选点布局方面，没有具体实施细则，致使现实中拆旧地块、建新地块选在哪里，取决于地方政府的意愿；在安置小区建设方面，现行政策没有对安置小区标准进行规定，致使大多数安置小区存在配套不全、居住不方便等问题；在拆迁补偿方面，没有统一规定，什么补偿、什么不补偿、补偿标准如何主要取决于各地政府；在城乡之间进行土地收益分配时，没有硬性规定，致使许多地方的分配倾向于城镇。

真正做到赋权于民。正是由于增减挂钩中，农民的自主选择权、知情权、参与权和受益权没有得到充分保障，才使农民无法有效约束地方政府的行为，从而屡屡出现侵犯农民权益的现象。

引入第三方考核挂钩绩效。不仅国土管理部门既是政策的执行者，又是绩效的考核者，影响考核效果。而且对挂钩规划的科学性、整理复垦耕地的质量、农民权益保障情况、城乡用地结构和布局优化情况都没有进行考核，致使目的多元的耕地增减挂钩政策沦为单纯的卖地行为。