学者如何参与公共政策讨论|一个经济学者的视角（上）

【编者按】现下对网络预约车的讨论，已成为极热闹的话题。虽然舆论热点往往会影响制定公共政策的决策，但俗话说，“有理不在声高”，学者更需要提供“道理”本身。但我们也发现，相关讨论并未深化下去，大家各执一词，却对基本事实仍然缺少认定，讨论也成了一地鸡毛。

这倒是一个很好的公共政策讨论样本。为此，澎湃新闻对参与这场讨论的上海交通大学安泰经济与管理学院副研究员、上海汇智经济学与管理学发展基金会理事黄少卿进行了一次采访。希望把这次讨论，作为学者该如何讨论公共政策的一个案例，来看专业知识在公共政策当中，应该以什么样的方式来发挥作用，以及学者应该如何参与公共政策的讨论。

我们将这些内容分为三部分发出。在这部分当中，他主要强调需要区分基于利益的表达和基于专业的表达，并给出分辨一种表达是否基于专业的方法。

一、公共政策讨论中两种类型的观点表达

澎湃新闻：为什么最近几年来，我们感觉公共舆论中有关公共政策的讨论变得越来越多、越来越热烈？

黄少卿：我想，一方面现在是一个公共政策需求爆发的节点；另一方面，反映在中国，整个市民社会正在不断成长。

从第一个方面看，经济发展到当下阶段，以及未来经济、社会要进一步发展，都需要公共服务起更大的作用。从经验看，世界其他经济体发展到类似阶段时，也都面临政府提供的公共服务需要起到更大作用的问题。各国在发展过程中，都会经历一个政府规模不断扩大的阶段。这一现象很早就被德国财政学家瓦格纳观察到，人们由此把它称为“瓦格纳法则”。也就是说，公共部门在整个经济社会中地位不断提升。经济的发展导致人们需要公共部门更多介入，为自己提供服务，从而表现为公共部门的成长。

当下的中国，人们对公共服务的需求不断增加，随之爆发越来越多问题，需要制定一系列相应的公共政策。比如城市交通拥堵、污染治理、城市环境整治、城乡基础教育、老年人护理等。拿老年人护理来说，它已超越了简单的家庭事务，而成为一个公共问题，需要政府提供好的公共政策框架，才能使各方提供解决方案，从而更好地应对老龄社会的到来。

每一个具体问题，都涉及公共政策应如何制定的讨论。这些讨论受到社会越来越多的关注，也就变得非常热闹。我认为，当下可以被称作为中国“公共政策讨论大爆发”的时代。

过去，我们也有各种公共政策讨论，但出于各种原因，讨论常常并不充分，社会参与的程度似乎也不那么广泛。现在，社会政治环境相对更宽松了，讨论变得更加可能和可行。另外，由于互联网传播方式的出现，对热点公共政策问题的讨论，容易出现爆发式传播，在时间上相互交叠。具体表现为，前一个问题的讨论还没结束，后一个新的问题又产生了。互联网的发展，的确使得观点之间的交锋甚至互相质疑，都变得更容易。

澎湃新闻：在公共政策的制定方面，做为经济学者，您怎么看现下关于公共政策的讨论，特别是，为什么讨论中人们往往存在较大分歧？

黄少卿：讨论中往往有两种声音。这两种声音，对公共政策的制定，都是必要的，而且也是十分重要的。

第一种是普通大众的声音。既然是公共政策，就意味着可能会和每一个人发生切身利益关系。因此，基于自身利益，每一个人——无论专业人士还是非专业人士，来表达自己对相关事件的看法，表达对相关政策的诉求，都有天然的正当性在其中。

让大众的观点，大众对公共政策问题的看法和诉求，通过一个渠道表达出来，这是公共政策本身具备正当性的非常重要的要素。如果脱离了这种言论自由，脱离了基于言论自由对公共政策的观点表达，公共政策自身的正当性就不复存在了。

一个国家的公共政策的出台和实施，一定要让所有人都能说话。正如有的法学家所强调的，“我们人民（We People）”这个概念背后，是“我们言说者（We Speakers）”。我们每一个社会共同体中的人，都是一个言说者，只有每个人把自己的利益表达出来，汇总之后，最终才能给政策制定者一个信号——怎样的社会偏好需要得到最充分的保证。这种发声是一个民主体制的保证，使得社会整体的利益诉求能够得到充分尊重。因此，我认为，社会当中的所有人，针对公共政策问题，都可以发表自己的观点。这没有任何问题。

还有第二种声音。这就是专业人士的声音。一些时候，专业人士也有自身利益诉求需要表达，与大众是一致的；但更重要的是，与特定公共政策领域相关的专业人士，需要基于自身专业知识的立场或科学的角度，来发出专业的声音。这种基于专业立场的表达，和大众的表达，是不一样的。

相对于大众基于利益的表达，专业人士更多秉持一种“求真”的角度，做基于专业立场的表达。任何公共政策，它能否真正维护社会中每个人的利益，与政策内容是否准确把握住了相关事物的“真相”，是有关系的。如果政策制定者不知相关真实状况是怎么一回事，其中蕴含了怎样的基本原理，则很可能所制定的公共政策虽然试图顾及民众的利益诉求，但最终却损害了全社会利益。

我们以转基因食品为例：假若转基因食品对人的身体健康是危险的，而公共政策允许转基因食品大行其道，则意味着消费者的健康会被损害，这种情况下，即便有人愿意吃这样的食品，也不应允许其在市场上出售。但反过来讲，假若转基因食品对身体无害，而公共政策将其理解为有害，由此禁止转基因食品，这实际上就是对穷人利益的剥夺，也是对全社会利益的剥夺。因为这样一来，食品价格就无法降下来，整个社会的劳动力成本也无法降下来。由此将导致这个国家整体生产成本上升，并使该国的国际竞争力下降。因此，在转基因食品对身体到底是否有害的问题上，也即“求真”这个层面，需要专业人士给出判断。只有在这个判断之上，才能体现公共政策的科学性。

因此，耶鲁大学法学家罗伯特•波斯特认为，允许大众说话，是让民主可以运转起来，解决的是民主正当的问题；而让专业的声音表达出来，是为了让民主更有效率地运转起来，解决的是民主胜任的问题。公共政策讨论中，这两个维度都不可或缺。

现实中，公共政策讨论的分歧，可能来自不同立场的利益诉求，也可能来自专业知识的差异，还可能来自人们不去区分两种性质不同的表达，导致利益诉求与专业诉求之间产生矛盾。

澎湃新闻：现实当中，弱势群体可能话语权缺失，专业人士的表达是否也有助于在这方面为他们补缺？

黄少卿：我认为，这两个问题不能混为一谈。专业人士不应承担为包括弱势群体在内的任何大众群体进行利益表达的功能。专业人士以专业身份出现，表达的专业观点，并不是基于你的利益或他的利益，而是基于“求真”。

如果存在一些弱势群体，不能很好地发出声音，这就要求传媒部门适当调整，作出响应，以便让这些群体的声音有更充分的表达。或者需要一些公共组织出面，代表这些弱势群体发声。但即便如此，这种发声也属于利益诉求，而非“求真”的诉求，即与专业知识和科学无关。

公共政策讨论中，我们一定要随时提醒自己，把利益诉求与专业知识诉求区分开来。

澎湃新闻：这两种表达，从概念上容易理解，但现实当中，又往往混在一起，该如何看待？

黄少卿：事实上，我们一直在混淆这两种表达，认为既然是言论自由、思想市场，就应该允许大家各抒己见，充分交锋。利益的表达和专业观点的表达，本身并不是同一类型，但人们并不去做这样的区分，或者没有意识到这个问题的存在。

这个问题需要引起重视。人们常常认为，言论自由就意味着每一个人都应当有平等发言的权利和机会。在基于利益的表达上，我对此完全同意，言论一定要是自由的，而且是平等的。但在基于专业知识的表达方面，这恰恰是非自由的，是有歧视性的——如果不是专业人士，缺乏相关专业研究，就不能把自己对相应公共政策的发言，说成是出于专业知识、代表着“求真”诉求的。

我这里要强调，专业表达恰恰是有歧视性的。如果一个人不是这个专业领域的研究者，没有在这个领域做出过、发表过得到同行认可的研究成果，那么，他就没有资格在这个领域进行专业表达，他所表达出的观点，同样也不会被同领域其他专业人士接受，也就不应成为使得这项公共政策变得更科学的依据。

当然，一个更加困难的情形是，有的研究者曾在某个领域做出过专业成果，也曾为同行广泛认可，但其实他现在已相当长时间不再保持学术研究活动，事实上也难以发表专业观点。这样的学者，一旦公共政策问题发言，普通大众往往直接接收，而不去分辨其观点是否真的“足够专业”。要克服这种情形带来的辨别困难，往往更加需要依靠学术共同体的作用，我们后面再来详谈这一点。

另外，也可能存在这种情况：有的专业人士的观点表达是从利益角度出发的，而不是基于专业知识，但因为他拥有“某某研究所所长”、“某某研究中心主任”、“某某大学教授”的头衔，如果他本人不做申明，普通大众就很容易误以为，他的表达是代表了专业知识与科学的诉求。事实上，“教授”是专业头衔，而“所长”、“院长”、“主任”等本身是职务，并不代表专业性。公共舆论界往往把这类职务理解为专业性的体现。我们要保持警惕，并不是一个冠着某种头衔的人，说出的话就一定是基于专业知识的表达。

但目前很遗憾，在中国，人们常对两种类型的表达分辨不清，不知何种声音代表专业知识，何种声音其实是利益诉求。人们习惯简单地从发言者的身份出发，认为一个权威的头衔就意味着专业发言。

二、如何分辨基于专业知识的观点表达

澎湃新闻：那么，什么样的观点表述，算是基于专业知识的表达呢？

黄少卿：在公共政策制定方面，严格说，基于专业知识的表达，应该揭示与该公共政策相关的现象和事物的真实面貌，特别地，要揭示相关现象背后各种因素之间的因果关系。

首先，我们先用排除法，说说何种表达不是专业表达。讨论中，往往存在意识形态的表达、道德规范的表达。比如说，针对某项公共政策的制定，有的观点会强调：“主张政府监管，就是主张计划经济；不给市场完全的自由，就是反对市场经济改革。”这就把对具体问题的讨论变成了“计划”与“市场”的意识形态争论。

还有人可能说：“主张政府监管，就是要维护既得利益集团的利益”。显然，这是一种道德诉求。这种观点，把一项政策的主张者、制定者的道德情操打压到较低的水平上，而把发言人抬高到一个超然利益之上的、更高的道德水平上。其隐含的意思相当于：监管是要维护既得利益，而维护既得利益是不符合道德的，因此监管是错误的。

把观点表达包装为意识形态正确、道德正确，乃至政治正确，从而达到否定对方观点的效果，而不去真正探索事物本来面貌，不去“求真”。这种情形在中国的公共政策讨论中非常普遍。必须指出，从理念之争、意识形态之争和道德立场之争之中，并不能得到谁的观点为真、谁的观点符合专业知识的结论。这是第一个层次的问题。

第二个层次，基于专业知识的表达需要什么？首先，它需要表达者提出恰当的理论分析框架；而且，运用理论分析框架时，需要对之准确把握。换句话讲，如果一个人的理论分析框架是错的，即便把更多真实素材放到他面前，他得到的结论依然可能是错的；一个人如果对理论分析框架把握不全面，也可能导致分析得到的只是错误的、不应被视作符合专业要求的观点。

以经济学理论为例，人们经常问：“市场机制在经济活动中到底应该起多大作用？”有一种观点认为，应该让市场机制起绝对的支配作用。在经济学的基准意义上，这个观点是对的。福利经济学第一定理讲到，通过市场交换得到的每一个瓦尔拉斯均衡，都对应一个“帕累托最优”的社会福利水平。由此，有人会说，既然市场机制可以得到最优的福利结果，那么政府介入就完全没有必要。

但是他们忘了，福利经济学第一定理的结论，需要建立在一系列非常强的假设条件之上，比如：不存在信息不对称、不存在负外部性、所有产品或服务的交易市场都存在，等等。给定这些强假设的前提条件，最后，经济学理论推出，市场交换能得到这样一个最优的福利结果。其实，基于这些假设，计划经济也能得到最优结果——因为如果不存在信息问题和负外部性，实现瓦尔拉斯均衡，不过是求解一个方程组的解，而中央计划部门也能做到这点——有些人可能不清楚。给定强假设，不管是市场还是计划，都可以得到最优的结果。

而一旦我们放松某些假设，去逼近社会现实，就会发现，因信息不对称、负外部性等问题，甚至因为市场交易太少，某一个市场本身不存在，导致市场机制经常会失灵。在这种情况下，市场交换就无法保证实现均衡，达到最优社会福利结果。正是在放松了这些假设条件之后，上世纪70年代以来，经济学才得到了极其丰富的理论发展。

所以，当讨论解决一个社会现实问题的公共政策时，我们必须思考，目前用于分析这个问题的理论框架所要求的假设条件，和我们所谈的现实问题背后的约束条件，是否吻合？或者说，是否比较接近？如果我们用的理论框架，其前提假设与现实约束条件相差很大，那么得到的结果很可能就不可靠。换句话讲，我们对专业知识的运用可能就不准确。

总之，基于专业知识的运用，应该对理论分析框架本身有准确认识，以及对理论分析框架进行全面运用，而不是只抓住某个点。当我们试图专业地讨论公共政策问题时，一定要记住，所有理论分析框架都是有假设前提的，不去考虑假设前提，而一味简单地运用理论分析框架，就可能得到一些并不专业的观点。

第三个层次是，基于准确的理论分析框架，我们大体可以得到一些对公共政策建议有用的观点或假说。到此还不够，这些观点或假说是否真的可用，还需进一步借助经验数据分析。经验分析的作用在于：一是可以帮助我们找出现实的约束条件；二是检验理论的假设前提在现实中是否成立。即便理论分析框架的运用是准确的，但如果没有进一步的经验分析，来刻画一个经济体的基本经济参数，公共政策讨论仍可能走入误区。

以此次网络约租车政策的辩论为例。人们普遍同意，每一辆新增上路行驶的车辆，都会对整个城市交通系统产生拥堵的负外部性，随着路上的车越来越多，边际拥堵程度也会越来越高，超过某一个临界点，负外部性会达到最大化——也许会让一个城市的路面交通整个停顿下来。而网络约租车作为一种相比公共交通工具，占用道路资源更多、客运效率较低的通行工具，其数量的增加，更容易形成拥堵负外部性。

按照经济学理论的一般观点，既然存在负外部性，就会出现市场失灵现象。由此，仅仅依靠市场竞争机制，将无法实现资源最优配置。这时，政府介入，通过一些监管措施或行政手段，来弥补和纠正城市交通中存在的市场失灵，就可以实现更合意的资源配置结果。

如果我们缺乏从经验分析得到的相关经济参数，此时，公共政策讨论依然具有盲目性。比如说，为控制负外部性进行监管的公共政策可以有多重选项：是对网络约租车数量直接进行管制，还是对其准入资质进行管制，还是对价格进行管制？不同的管制措施，会产生很不一样的资源配置结果和社会福利水平。何种管制措施是最好的？说到底，这取决于网络约租车到底会对城市道路交通产生多大的拥堵负外部性。

如果要让公共政策变得更科学，其作用更有针对性，我们就必须进行基于数据的经验分析。譬如，要计算网络约租车到底会带来多大程度的拥堵负外部性，就要去估算网络约租车的价格供给弹性和需求弹性，甚至要区分不同细分市场来进行估算。低端、中端和高端网络约租车市场，其价格弹性可能都不一样，但每增加一辆车，无论来自哪个市场，带来的拥堵效应是一样的。

我们假设一种情形，即经过对网络约租车的低端市场的数据分析发现，其存在价格的低需求弹性，和高供给弹性。这种情形下，如果不做价格管制，允许价格自由波动，可以想象，高峰期价格会上升，如果供给弹性大于1，需求弹性小于1，涨价意味着会有更多车进入这个市场，但不会把消费者排挤出去——因为急需回家的消费者可以忍受涨价。这也就意味着，需求不会减少，而供给会增加，从而导致城市路面上跑的车会多出不少。

当然，我们也不知车多了，到底会对拥堵产生多大作用，因为这还取决于一个城市道路系统所允许的、最大通行量的阈值是多少。如果因为价格自由波动，导致高峰期新增的网络约租车增加，恰好越过了相应阈值，则可能导致整个城市交通瘫痪。但也有可能，这个城市道路并没有那么紧张，机动车保有量没有那么高，让更多车上路也不会越过这个阈值，甚至还差很远，即允许价格自由波动就不会带来严重负外部性。

所以说，我们必须要对一个城市交通的基本参数有准确把握。价格的供给弹性和需求弹性是很重要的参数；城市道路允许的最大车辆通行量，这个阈值也是很重要的参数。

当我们对这些参数还没有给出准确估算时，公共政策的准确性必然大打折扣。这些经济参数的估算，既需要经济学理论和城市交通管理理论，更需要运用非常严格的计量方法。

在第三个层次上，当我们判断一个人是否在基于专业知识进行观点表达的时候，不但要看他的理论框架是否完整而准确，也要看这些基于理论框架而得到的观点，背后是不是有非常扎实的、基于数据分析的、来自经验证据的支撑。

澎湃新闻：能否具体谈谈关于网络约租车的公共政策讨论中，各种观点有哪些非专业表达，或者专业性体现不充分的情形？

黄少卿：这一次关于网络约租车的讨论，在上述几方面都存在明显缺陷。

首先，讨论中相当一部分拥有专业身份的发言者，实际是在做利益表达、意识形态诉求和道德诉求，而不是做学理诉求，并未基于专业知识进行表达。这方面例子很多，比比皆是，也很容易分辨，这里就不去列举。

其次，有一些经济学者，在讨论中主要依据新古典经济理论或奥地利学派的一些观点，强调市场机制本身能很好地发挥作用，而没有考虑理论本身的假设前提，或者不承认、不去讨论城市交通中可能的拥堵负外部性，因此拒绝承认政府可以在城市交通领域发挥作用。这种情形也很常见，它实际上犯了误用不恰当理论分析框架，或者说不承认现实约束条件会对理论的适用性产生影响的错误。

第三，即便部分相对严谨、做了恰当学理阐述的学者，其实也少有人真正提出了非常严谨的、基于经验分析的证据支撑。这就意味着，虽然他们的表达在学理上大体是正确的，但离制定真正有效的公共政策，还有一段距离。尽管媒体也出现了一些数据分析文章，但是，从方法上看，似乎还没有真正把因果关系识别出来，还难以被认为属于有效的经验证据。

这三种情形都存在，又以第一种和第二种情况为甚。我想，如果要让关于网络约租车的公共政策讨论变得更加科学，我们应该在第三种情况的基础之上，向着科学性、求真性，再走一步。因为，全社会各个群体的利益最终实现，是不能够违背“事物的真相”本身的。

这次网络约租车的大讨论，反映出“求真”这件事，在当前中国公共政策的讨论当中，还非常匮乏。或者说，这是一个特别需要呼吁、引起大家关注的问题。